Angel Gurria, ustępujący sekretarz generalny OECD, mówi wprost: „Państwa nie powinny powtarzać błędów, które popełniliśmy po ostatnim kryzysie, czyli obniżać wydatków lub zbyt wcześnie podnosić podatki”.
Carmen Reinhart nowa, główna ekonomistka Banku Światowego i znana krytyk nadmiernego zadłużania się państw, wzywa: „Najpierw wygrajmy wojnę, potem zastanówmy się, jak za nią zapłacić”. W tym samym czasie Komisja Europejska przygotowuje historycznie duży pakiet inwestycyjny – unijny Fundusz Odbudowy.
Co ważne, większość tych głosów nie koncentruje się tylko na potrzebie znaczącej interwencji publicznej w czasie głębokiej recesji. Wzywają do kontynuacji nadzwyczajnej aktywności państwa także w fazie wychodzenia z kryzysu – do momentu, aż wzrost gospodarczy nie powróci do satysfakcjonujących i stabilnych poziomów. Lekcje z poprzedniego kryzysu zostały odrobione.
Grecka tragedia
Cofnijmy się o dekadę. Narasta problem Grecji. Troika, czyli Komisja Europejska, MFW i Europejski Bank Centralny – reprezentanci dominującej części greckich wierzycieli – widzi jedno rozwiązanie: austerity. Cięcia wydatków, podnoszenie podatków, wyprzedaż aktywów, żeby osiągnąć równowagę fiskalną.
W latach 2011-2013 Grecja wdraża ekstremalnie restrykcyjną politykę fiskalną. Przeciętny wskaźnik wysiłku fiskalnego wyniósł 5,8 proc. PKB – to największa wartość w całej UE, czterokrotnie wyższa niż unijna średnia (1,3 proc. PKB). Inwestycje publiczne spadły z 5,7 proc. PKB w 2009 roku do 2,5 proc. w 2011. To w oczywisty sposób obniża wzrost gospodarczy. I wpycha Grecję w drugą falę kryzysu – w 2011 roku PKB spada o ponad 9 proc. W 2013 roku stopa bezrobocia rośnie do 27,5 proc.
W efekcie całej operacji dług publiczny wzrósł, i to znacząco – ze 146 proc. PKB na koniec 2010 roku do 177 proc. PKB na koniec 2013 roku. Dotyczy to też innych państw południa Europy: Hiszpanii, Portugalii i Włoch. Każde z nich podjęło w latach 2011-2013 wysiłek fiskalny większy niż średnia w państwach unijnych (odpowiednio: 3,3, 2,9 oraz 1,9 proc. PKB). Żadne z nich nie osiągnęło celu w postaci redukcji długu publicznego.
Państwo to nie budżet domowy
Zmniejszenie długu publicznego, gdy spada PKB, jest bardzo trudne. A austerity zazwyczaj ma negatywny wpływ na wzrost gospodarczy. To błędne koło – państwa wdrażają restrykcyjną politykę fiskalną, żeby zmniejszyć relację długu publicznego do PKB, ale obniża ona wzrost PKB, więc mimo podjętego wysiłku dług nie spada. Dlatego Gurria mówi: „nie tnijcie wydatków i nie podnoście zbyt wcześnie podatków.”
Zadanie obniżenia relacji długu publicznego do PKB, po obecnej ekspansywnej polityce fiskalnej, z pewnością powinno się znaleźć na liście rzeczy do zrobienia. Horyzont tego działania powinien być jednak wieloletni. Część ekonomistów nieustannie przypomina, że będziemy musieli wdrożyć trwającą wiele lat oszczędną politykę publiczną, żeby spłacić ten dług. Czy tak rzeczywiście będzie?
Niekoniecznie. W rzeczywistości przejściowo ekspansywna polityka fiskalna zazwyczaj nie ma kosztu fiskalnego, tzn. nie skutkuje potrzebą dotkliwych cięć w wydatkach lub podwyżek podatków w przyszłości. To twierdzenie, mimo że raczej nieznane w debacie publicznej, jest solidnie ugruntowane w literaturze (np.: Ball, Elmendorf and Mankiw, 1998; Blanchard, 2019). Tego uczy nas matematyka w połączeniu z historią.
Redukcja długu publicznego jest automatyczna, gdy stopa wzrostu PKB jest wyższa niż stopa oprocentowania obligacji państwa oraz gdy deficyt pierwotny finansów publicznych jest bliski zera.
Pierwszy warunek jest historyczną normą, przynajmniej w państwach rozwiniętych. Odwrotna sytuacja występuje rzadko i raczej krótko. Jest także niemożliwa w najbliższych latach, gdy stopy procentowe na świecie prawdopodobnie pozostaną niskie.
Drugi warunek nie powinien być trudnym wyzwaniem, jeśli gospodarki wrócą do przeciętnych, długoterminowych stóp wzrostu. Oznacza, że państwa będą mogły utrzymywać całkowity deficyt na poziomie kilku procent PKB (a dokładniej – w wysokości kosztów obsługi długu publicznego).
To prowadzi do wniosku, że kluczowym wyzwaniem w najbliższych latach nie będzie zmniejszanie długu publicznego, lecz powrót do szybkiego wzrostu gospodarczego. I to powinno być celem polityki fiskalnej, bo jego realizacja jest warunkiem redukcji długu.
Deficyty demokracji
Nawoływania MFW i innych instytucji do niewprowadzania zbyt wcześnie austerity wydają się prawidłowe. Ale, czy na pewno posługujemy się poprawną definicją tego, co nazywamy „inwestycjami publicznymi”? Generalnie zrównujemy je z laniem betonu i asfaltu, czyli wznoszeniem budynków, autostrad czy elektrowni.
MFW także sugeruje ten kierunek. Tymczasem badania naukowe pokazują, że to niekoniecznie jest typ wydatków publicznych, który przynosi najwyższą stopę zwrotu. Byłoby znacznie korzystniej zainwestować środki w kapitał ludzki. Badania pokazują wysokie stopy zwrotu z inwestycji publicznych we wczesną edukację dzieci – czasem przekraczające 10 proc. rocznie (Garcia i in., 2016).
Wiele wydatków, które klasyfikujemy jako „socjalne”, często są określane jako „złe” i pierwsze do ograniczania. A tymczasem mogą przynosić znaczące korzyści w przyszłości i spłacać się z nawiązką (Hendren and Sprung-Keyser, 2020).
Doświadczenia sprzed dekady pokazują, że błędy mogą dużo kosztować. Obyśmy tym razem ich nie popełnili tylko dlatego, że przywiązaliśmy się do jednej definicji.
