Politycy opozycji oraz niektórzy ekonomiści zarzucają resortowi finansów, że wykorzystując zgodę UE na poluzowanie polityki fiskalnej w tym roku w związku z COVID, dopuszcza się manipulacji, która zaciemnia prawdziwy obraz finansów publicznych. Chodzi np. o przesuwanie części przyszłorocznych wydatków na ten rok, czego skutkiem jest zaplanowany w tym roku gigantyczny deficyt w wysokości ponad 109 mld zł. Próbujecie coś ukryć?
Komisja Europejska rzeczywiście pozwala na rozluźnienie w tym roku reguł fiskalnych, mówiąc, że priorytetem jest podjęcie działania dla skutecznego przeciwdziałania skutkom epidemii oraz wsparcia ożywienia gospodarczego. Jednocześnie pojawiają się sygnały, że i w przyszłym roku KE nie będzie oczekiwała ograniczenia deficytu poniżej unijnego limitu 3 proc. PKB (sektora finansów publicznych do PKB - PAP) z Paktu Stabilności i Wzrostu. A więc nie jest tak, że w jakikolwiek sposób staramy się uciec przed unijnymi regułami. Finansowanie niektórych przyszłorocznych wydatków w tym roku ma miejsce, ale jego skala nie jest duża. W stanie kryzysu, który teraz mamy, tworzenie pewnych buforów na przyszły rok to wynik konserwatywnego zarządzania finansami państwa.
Czemu to ma służyć?
Zabezpieczeniu przyszłorocznych wydatków. Uważam, że w dobie kryzysu związanego z pandemią, na budżet nie można patrzeć w perspektywie jednego roku, tylko 2020, czy 2021, ale należy traktować to jako całość. W kolejnych dwóch latach z jednej strony kładziemy nacisk na inwestycje publiczne, które mogą odegrać znaczącą rolę w stabilizowaniu koniunktury, łagodząc zwiększoną awersję do ryzyka prywatnych przedsiębiorstw. Średnia wydatków z budżetu na cele majątkowe w tym roku i przyszłym będzie o połowę wyższa niż w 2019 r. Z drugiej strony zależy nam, aby utrzymać wydatki na cele społeczne, czy prorodzinne na niezmienionym poziomie. Cięcie tych wydatków, które w ostatnim czasie bardzo mocno przyczyniły się do redukcji nierówności społecznych, miałoby negatywny wpływ na wzrost gospodarczy.
Może konserwatywne zarządzanie - jak Pan powiedział - oznacza w rzeczywistości bardziej kreatywne podejście do pokazywania długu?
Nie wydaje mi się. Określenie "kreatywne" sugeruje, że rząd chciałby coś ukryć. Ale my niczego nie ukrywamy. Wszystkie wydatki będą widoczne w tym lub przyszłorocznym budżecie. Oskarżenia o „kreatywną księgowość” często pojawią się w nieco innym kontekście, mianowicie liczenia wysokości zadłużenia publicznego. I w tym przypadku uważam, że nie mają racjonalnych podstaw. Mamy dwie metodyki liczenia długu i deficytu; krajową i unijną. W metodzie unijnej, bardzo szerokiej, ujęte są wszystkie wydatki całego sektora publicznego, nie tylko budżetu centralnego. Inwestorzy zagraniczni, instytucje finansowe, które chcą wiedzieć, jaka jest sytuacja fiskalna w Polsce, patrzą właśnie na statystyki unijne.
Dane dotyczące długu liczonego według metodologii polskiej i unijnej ostatnio bardzo się rozjeżdżają. Z czego to wynika?
Do 2019 r. różnica pomiędzy długiem liczonym według metodyki UE, a długiem obliczanym według metodyki krajowej wynosiła ok. 2-3 proc. Teraz mamy znaczny wzrost tej różnicy, do kilkunastu procent w tym roku - wynikający z działań PFR i BGK finansujących Tarczę Antykryzysową i Tarczę Finansową. Różnice w liczeniu długu w systemie krajowym i unijnym występują też w innych krajach, np. w Niemczech. Ostatnio francuski minister finansów poinformował o planie wyłączenia wydatków na walkę z COVID z oficjalnych statystyk długu, uznając, że ich doliczanie do długu zaciemnia rzeczywisty obraz sytuacji.
Co prawda polskie wydatki na walkę z COVID zaliczane są do długu liczonego według standardów UE, ale w długu liczonym według metodologii polskiej ich nie widać. Wypchnięcie tych wydatków do BGK i PFR pozwoliło uniknąć naruszenia polskich limitów np. konstytucyjnego na poziomie 60 proc. PKB, czy 55-proc. zawartego w ustawie o finansach publicznych?
Rzeczywiście te progi dotyczą metodyki krajowej. Natomiast decyzja o finansowaniu walki ze skutkami COVID przez PFR i BGK miała też przyczynę techniczną. W ten sposób można to było zrobić dużo łatwej i szybciej - to główny powód.
Gdybyśmy wcześniej ujednolicili krajową i unijną metodykę liczenia długu, to nie moglibyśmy sobie pozwolić na tak znaczące wsparcie gospodarki. Z mojej perspektywy był to ruch konieczny i przynosi efekty, to widać po ostatnich danych o dochodach podatkowych, czy szacunkach KE, według której recesja w Polsce będzie najpłytsza w UE. Podobną drogę obrały kraje wcześniej konserwatywne fiskalnie, które po kryzysie w 2008 r. bardzo szybko zaczęły ograniczać dodatkowe wydatki próbując równoważyć budżet. Lekcja z poprzedniego kryzysu jest jednak taka, że w momencie silnego tąpnięcia nie należy zbyt szybko dokonywać konsolidacji fiskalnej. Rozumie to też KE, która teraz dużo łagodniej podchodzi od kwestii konsolidacji fiskalnej niż w poprzednim kryzysie.
Nie obawiacie się nadmiernego zwiększenia długu?
Nie obawiamy się nadmiernego zwiększenia długu, ponieważ nasza kondycja fiskalna jeszcze przed wybuchem pandemii była bardzo dobra i taka pozostaje. Jeżeli spojrzymy na dług sektora finansów publicznych w relacji do PKB, to w przyszłym roku, według konserwatywnych prognoz, przekroczy on co prawda 60 proc. PKB, licząc według metodyki UE, ale i tak będzie znacznie niższy od średniej unijnej, której wartość zbliży się do 100 proc. PKB. O naszej dobrej sytuacji fiskalnej świadczą oceny agencji ratingowych, zagranicznych instytucji finansowych.
Ze strony resortu finansów i niektórych ekonomistów pojawiają się sygnały, że ten konstytucyjny limit długu należałoby znieść, podnieść albo przynajmniej przeprowadzić dyskusję na ten temat.
Zawsze warto dyskutować, tym bardziej, że obecny kryzys związany z pandemią pokazał ograniczenia takiego rozwiązania. Podkreślam, że inicjatywa do zmiany konstytucji na pewno nie leży po stronie resortu finansów. Ale to jest szersze pytanie, dotyczące wszystkich krajowych reguł fiskalnych, jakie mamy - czy chcemy trwać w tym stanie godząc się na różnicę między metodyką krajową i unijną, i akceptując, że kilkunastoprocentowa różnica jest efektem walki z COVID. Możemy też zainicjować szerszą dyskusję na ten temat, aby zmienić zapis w konstytucji i podnieść próg. Oczywiście brak jakiejkolwiek zmiany to prostsza ścieżka, bowiem nie wymaga od nas żadnych działań, a ujednolicenie zasad liczenia długu krajowego i unijnego wymaga szerszej debaty o wszystkich regułach fiskalnych.
Często w MF zwracacie uwagę na wiarygodność, którą weryfikują agencje ratingowe. Czy utrzymanie tego konstytucyjnego limitu nie jest jednym z elementów, które tę naszą wiarygodność podnoszą?
Sztywne ograniczenie długu na określonym poziomie zapisane w konstytucji to rozwiązanie bardzo rzadko spotykane na świecie i podkreślę jeszcze raz, bez możliwości sfinansowania tarcz antykryzysowych przez BGK i PFR, których działania nie wlicza się do krajowej definicji długu, limit ten ograniczyłby nasze pole manewru. Myślę, że dużo większe znaczenie dla naszych finansów publicznych i tym samym dla naszej oceny przez agencję ratingowe będzie miało utrzymanie Stabilizującej Reguły Wydatkowej. W perspektywie najbliższych lat warto się jednak zastanowić, czy nie stworzyć dodatkowej przestrzeni w regule na inwestycje publiczne, które mogą mieć kluczowe znaczenie dla wyzwań związanych z transformacją naszej gospodarki wymuszonej przez pandemię, ale także np. przez regulacje unijne dotyczące polityki klimatycznej.
Nie obawia się Pan, że podniesienie limitu długu z konstytucji z 60 proc. na 90 proc., czy rozpoczęcie realnej dyskusji na ten temat, odbiłoby się negatywnie na ratingu Polski?
Na pewno nie nastąpiłoby to automatycznie. Zmiana limitu długu może spowodować, że agencje ratingowe, czy zagraniczne instytucje finansowe zaczęłyby uważniej nam się przyglądać. Ale jeżeli nasza polityka fiskalna będzie odpowiedzialna i pokażemy, że w dłuższym horyzoncie potrafimy ustabilizować dług w relacji do PKB, to nie obawiałbym się pogorszenia naszych ocen ratingowych. Tak jak powiedziałem wcześniej, rynki finansowe i tak spoglądają na naszą sytuację fiskalną przez pryzmat unijnych statystyk długu, bo przedstawiają pełniejszy obraz. Myślę, że warto też poczekać na szerszą dyskusję o regułach fiskalnych na płaszczyźnie unijnej, bo pandemia już zaczyna zmieniać podejście wielu krajów UE do deficytu i długu. (PAP)
Autor: Marcin Musiał
