Od tego, która strona przeważy, zależy przyszły kształt systemu emerytalnego. Bo on tylko określa zasady podziału pieniędzy. Można to robić według wpłaconych składek – jak obecnie u nas, według stażu pracy – jak w Niemczech, czy po równo – jak w idei emerytur obywatelskich.

Przyczyna tego sporu jest jasna: wiele osób może spodziewać się emerytury w minimalnych granicach. Dowodem na to są kalkulacje ZUS, który wyliczył świadczenie dla osób odprowadzających składki jak przy prowadzeniu jednoosobowej działalności gospodarczej, czyli od 60 proc. przeciętnego wynagrodzenia. Stawki obliczono dla mężczyzny urodzonego w 1953 r., przechodzącego na emeryturę w wieku 65 lat, oraz dla kobiety z rocznika 1958, która przechodzi na emeryturę w wieku 60 lat. Symulacje przeprowadzono dla różnych długości trwania okresów składkowych. Gdyby mężczyzna rozpoczął pracę w styczniu 1994 r. (24 lata okresów składkowych), jego emerytura wyniosłaby 1049,39 zł, a gdyby podjął pracę w styczniu 1995 r. (23 lata okresów składkowych), otrzymałby 984,23 zł. Kobieta rozpoczynająca pracę w styczniu 1991 r. (27 lat okresów składkowych) otrzymałaby emeryturę w wysokości 1049,12 zł, staż pracy o rok krótszy dałby jej świadczenia w wysokości 999,73 zł. Ważne zastrzeżenie: w praktyce te emerytury byłyby wyższe, jeśli te osoby miałyby zaliczony kapitał początkowy. Ale i tak w każdym z pokazanych przypadków wysokość świadczenia waha się w granicach dzisiejszego minimum (1000 zł). A stąd niedaleka droga do przekonania, że skoro płacę niskie składki i dostanę niskie świadczenia, to nie mam żadnego interesu, by płacić na ZUS więcej.

Z takiej postawy rodzi się coś w rodzaju emerytalnego zakładu Pascala. Ten prawdziwy dotyczył poważniejszej kwestii – wiary w Boga. Zdaniem słynnego filozofa warto wierzyć, bo jeśli Bóg istnieje, to po śmierci zostaniemy za wiarę nagrodzeni życiem wiecznym. A jeśli nie istnieje? Cóż, i tak się nie dowiemy, że się myliliśmy. W wersji emerytalnej ten zakład brzmi: skoro dostanę mało albo ZUS zbankrutuje, to lepiej płacić jak najmniej, bo te pieniądze teraz wydam na siebie. A jeśli nie zbankrutuje? To i tak dostanę jakieś minimalne świadczenie. Taka strategia – być może nawet racjonalna z indywidualnego punktu widzenia – stanie się niszcząca, jeśli się upowszechni. – Jeśli zawrócimy ludziom w głowach, bo pokażemy, że nie trzeba płacić składki lub płacić zdecydowanie niższą, ludzie to kupią. Bo takie rozwiązanie oceniają przez pryzmat swoich dochodów. Jeśli dziś zapłacą niższą składkę, zostanie im więcej w kieszeni. To brak podstawowej odpowiedzialności za państwo – mówi były wiceminister finansów Janusz Cichoń, poseł PO.

Grupa tych, którzy płacą niewiele, jest niejednorodna. Znalazły się w niej osoby o bardzo niskich dochodach, pracujące albo bez składek, albo w nisko oskładkowanych formach zatrudnienia. To jednocześnie efekt rozwiązań przyjętych dla przedsiębiorców, którzy opłacają zryczałtowaną składkę na ubezpieczenia społeczne naliczaną od 60 proc. przeciętnego wynagrodzenia. Ale są także płatnicy, którzy świadomie wybierają odprowadzanie niskich składek, choć ich dochody pozwalają na wyższe zabezpieczenie, niż wynika z prawnego minimum. Ludzie o kilkusettysięcznych czy wręcz milionowych dochodach rozliczają się za pomocą podatku liniowego, dzięki czemu płacą składki takie, jak zarabiający 2,6 tys. zł miesięcznie. Często słychać skargi (np. artystów) na niskie emerytury wyliczone przez ZUS. – To osoby, które w ciągu życia zawodowego prosperują, odprowadzają składkę bądź nie, a potem na łamach gazet płaczą, jak niesprawiedliwe jest państwo, bo mają 1 tys. zł emerytury i żałują, że nie wiedziały, że mogli płacić wyższą składkę. To można włożyć między bajki. Doskonale wiedziały, że mogły płacić wyższe, ale każda sytuacja finansowa jest dla nich niedostatecznie dobra, by płacić pełną składkę – mówi minister pracy Elżbieta Rafalska.

>>> Czytaj też: Niemcy coraz częściej odchodzą na emeryturę w wieku 63 lat. Na rynku brakuje fachowców

Ilu was jest

Liczebność tej grupy trudno oszacować. To z jednej strony jednoosobowi przedsiębiorcy rozliczający się liniowo lub według skali podatkowej. Z drugiej – pracujący na nisko oskładkowanych formach zatrudnienia.

Osób rozliczających się podatkiem liniowym jest ok. 0,5 mln, do tego dochodzą prowadzący działalność gospodarczą, którzy rozliczają się także według skali podatkowej – według danych GUS firm zatrudniających do dziewięciu osób jest w Polsce 1,7 mln, oraz pracujący w innych formach, takich jak umowy cywilnoprawne. Nie tak dawno GUS przygotował opracowanie o nietypowych formach zatrudnienia, w którym szacuje liczbę tak zatrudnionych osób na 700 tys. Jednak nie można tych wszystkich grup zsumować, bo zbiory w pewnym zakresie się pokrywają.

Możliwa jest próba szacunków od strony ubezpieczeniowej, ale te dane mogą jeszcze łatwiej wprowadzić w błąd. Na przykład w grudniu składkę od jednoosobowych firm opłaciło 350 tys. osób, a to dużo mniej, niż wynika z danych PIT. W grupie osób o niskich świadczeniach znajdą się również osoby zatrudnione na czarno lub o długich przerwach na rynku pracy. Jak pokazują dane ZUS, liczba tych, którzy otrzymają minimalne świadczenia emerytalne, to ok. jednej czwartej ubezpieczonych. Dziś oznacza to ok. 3–4 mln osób – w tej grupie jest kilkaset tysięcy płatników, których byłoby stać na wyższe składki. Dla porównania liczba osób płacących składki w pełnym wymiarze to ok. 12 mln.

Może wydawać się więc, że nasz obecny system jest nie do ruszenia. Ale szybko zacznie się chwiać w posadach, jeśli strategia płacenia jak najniższych stawek będzie się upowszechniać.

>>> Czytaj też: Obywatelski skok na kasę. Ile wyniosą nasze emerytury? [WYWIAD]

Skok na kasę

Osoby, którym grożą niskie świadczenia emerytalne, mogą zażądać przemodelowania systemu na swoją korzyść. A drogą do tego może być emerytura obywatelska, czyli równe świadczenia dla każdego. – Im więcej osób, które będą miały wizję niskich świadczeń, tym więcej zainteresowanych rozmontowaniem systemu. Dla zwolenników emerytury obywatelskiej to jest szansa na skok na kasę z budżetu państwa, czyli z kieszeni pozostałych obywateli. To rodzi podłoże dla konfliktu grup społecznych wokół docelowej wizji systemu emerytalnego – mówił DGP główny ekonomista ZUS Paweł Wojciechowski.

Bo żeby żądający emerytur obywatelskich dostali postulowane świadczenie, musi się to odbyć kosztem tych, którzy płacili wyższe składki. W praktyce oznacza to, że czterdziestolatek żądający takiego świadczenia chce, by inny czterdziestolatek oddał mu część płaconych przez siebie składek. – Z mojego punktu widzenia to skok na kasę, choć trzeba zauważyć, że przy obniżonym wieku emerytalnym dosyć płynnie przechodzimy do systemu emerytur obywatelskich, bo duża część ubezpieczonych, a na pewno większość kobiet, będzie miała tylko najniższe świadczenie – Janusz Cichoń.

Pytanie, czy emerytura obywatelska będzie skuteczną receptą na czekającą nas zapaść finansów publicznych? Żeby ją otrzymać, wystarczy obywatelstwo i/lub odpowiednio długi czas zamieszkania w kraju oraz odpowiedni wiek emerytalny. Świadczenia są wypłacane z budżetu. Pracujący nie muszą opłacać składek, wypłaty finansowane są z podatków. W Polsce projekt emerytury obywatelskiej prezentowało zarówno liberalne Centrum im. Adama Smitha, jak i lewicowy Twój Ruch Janusza Palikota. Autorzy pomysłu uważali, że taka emerytalna urawniłowka byłaby tańsza dla finansów publicznych, a ryzyko, że ktoś dorobił się tylko groszowej emerytury, bo za krótko pracował, zostałoby wyeliminowane.

Jako jedni z pierwszych o nowym modelu zaczęli mówić eksperci CAS. Już w 2011 r. opublikowali raport, w którym proponowali powszechną i równą emeryturę finansowaną z nowych podatków – od wynagrodzeń – które miały zastąpić obecny PIT, CIT i składki. Według wyliczeń nowa emerytura na dzień 1 stycznia 2012 r. miała wynosić ok. 900 zł. System dopuszczał oczywiście dobrowolne oszczędzanie w otwartych funduszach emerytalnych.

Janusz Palikot wrócił do pomysłu w 2014 r. Zaproponował, by do nowego systemu emerytury równej dla wszystkich trafiali ci, którzy dopiero zaczynają pracę. Wysokość świadczeń? „W zależności od przyjętych założeń dotyczących tempa wzrostu gospodarczego i kształtu systemu podatkowego byłoby to na dzisiejsze pieniądze od 1200 do 2000 zł miesięcznie” – pisał na swoim blogu. Lider Twojego Ruchu zakładał przy tym, że każdy mógłby odkładać na dodatkową emeryturę, w „całkowicie prywatnych” OFE.

Na świecie przykładów funkcjonowania systemu równej emerytury powszechnej (finansowanej z państwowej kasy, a nie ze składek) jest niewiele. Najbliższy emeryturze obywatelskiej jest system nowozelandzki. Aby otrzymać świadczenie, wystarczy spełnić trzy warunki: mieć skończone 65 lat, być obywatelem tego kraju lub stałym rezydentem i mieszkać w nim w momencie składania wniosku. Żeby uzyskać emeryturę państwową, rezydentura musi trwać min. 10 lat po ukończeniu 20. roku życia, w tym pięć po ukończeniu lat 50. Państwo wypłaca co dwa tygodnie określoną sumę, której wysokość zależy od tego, czy jesteś samotny, czy w związku oraz czy masz kogoś na utrzymaniu, czy nie. Wielkość emerytury zależna jest również od tego, czy twój partner już ma do niej prawo i ją pobiera, czy nie. Najwyższe świadczenie – 780 dol. nowozelandzkich – dostają single. Najmniejsze, 570 dol., małżonkowie, z których tylko jedno ma uprawnienia. Przy czym to kwota na osobę: czyli oboje partnerzy dostaną emeryturę, nawet jeśli tylko jedno ma uprawnienia. W tym przypadku nowozelandzkie władze zapytają jednak o uzyskiwane wcześniej dochody.

Blisko emerytury obywatelskiej jest też Wielka Brytania. Każdy, kto osiągnął wiek emerytalny po 6 kwietnia 2016 r., nabył prawo do emerytury z nowego systemu. Co do zasady jej kwota jest równa dla wszystkich i wynosi niewiele ponad 159 funtów tygodniowo. To wysokość maksymalna. Ale żeby w ogóle uzyskać prawo do emerytury, trzeba mieć przynajmniej 10 lat pracy lub opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Żeby mieć zaliczony rok do stażu, składki muszą być opłacane od odpowiednio wysokiej pensji, w przypadku etatowców jest to 157 funtów na tydzień. Jednak 10 lat nie wystarczy, by uzyskać emeryturę w pełnym wymiarze. Żeby dostać te 159 funtów co tydzień, staż musi wynosić minimum 35 lat. To nie koniec, bo emerytura może być wyższa, np. wtedy, gdy ktoś opłacał wcześniej, jeszcze za poprzednio obowiązującego systemu, składki dodatkowe. Wielkość świadczenia można też podwyższyć, opóźniając przejście na emeryturę.

Inny system przypominający emeryturę obywatelską działa w Kanadzie. Każdy ma prawo do równego świadczenia w wysokości 578 tamtejszych dolarów. Nie trzeba mieć ani odpowiednio długiego stażu pracy, ani stażu składkowego. Konieczne jest osiągnięcie wymaganego wieku emerytalnego (65 lat), obywatelstwo i odpowiedni okres rezydentury (min. to 10 lat po ukończeniu 18. roku życia). Ale Old Age Security Pension to niejedyne świadczenie, jakiego może oczekiwać kanadyjski emeryt od swojego państwa. Jest jeszcze Canada Pension Plan, w którym uczestniczą wszyscy pracujący w tym kraju. Wielkość emerytur wypłacanych z planu zależy od okresu składkowego i od wielkości wpłacanych składek. W tym przypadku wysokość wypłaty zależy i od długości zawodowej kariery, i od wielkości wpłacanych składek. Bazową wielkość emerytury z tego filaru wylicza się dla beneficjenta w wieku 65 lat. Ale można pobierać świadczenie wcześniej, np. w wieku lat 60 – tyle że będzie ono o 36 proc. niższe. Można też dłużej pracować, np. do 70. roku życia – wówczas emerytura z Canada Pension Plan będzie o 40 proc. wyższa od bazowej.

Ale jak podkreśla prezes ZUS Gertruda Uścińska, opisane powyżej systemy – na które lubią powoływać się rodzimi zwolennicy emerytur obywatelskich – są uzupełniane prywatnymi lub pracowniczymi systemami ubezpieczeń. Obywatele tych krajów mają nawyk oszczędzania. W Polsce nie tylko stopa oszczędności jest niska, to system dobrowolnych oszczędności emerytalnych jest w powijakach.

Kto skorzysta, a kto straci

Wprowadzenie emerytury obywatelskiej musiałoby iść w parze z głęboką reformą podatkową, bo dochody budżetowe musiałyby zapewniać comiesięczne wypłaty świadczeń. Koszty byłyby spore. W najbardziej podstawowym wariancie, w którym powszechne świadczenie jest na poziomie dzisiejszej emerytury minimalnej i pobiera je tylu emerytów, ilu mamy ich obecnie, dodatkowe miesięczne wydatki z budżetu wynosiłyby ponad 7 mld zł. To mniej więcej tyle, ile budżet przeznacza miesięcznie na subwencję ogólną. Kwota 7 mld zł to mniej więcej jedna czwarta tego, co dzisiaj wydaje państwowa kasa w ciągu miesiąca. Skądś trzeba te pieniądze wziąć. Po drugiej stronie bilansu wprowadzenie emerytury obywatelskiej z dnia na dzień wraz z jej bezskładkowością oznaczałoby utratę dochodów (średnio) 13 mld zł miesięcznie. Bo rocznie Fundusz Ubezpieczeń Społecznych zbiera ponad 150 mld zł ze składek na ubezpieczenie społeczne. Największy koszt przy wprowadzaniu emerytur obywatelskich to sfinansowanie okresu przejściowego, czyli wypłata emerytur na starych zasadach i jednocześnie wprowadzenie nowego systemu.

Oczywiście nie w każdym wariancie emerytalnej rewolucji budżet musiałby do niej dokładać. Wszystko zależy od tego, jak państwo potraktowałoby już zebrany przez obywateli kapitał emerytalny. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego są to środki publiczne – a więc teoretycznie państwo może nimi dysponować. Zaksięgowanie tego jako dochodu w budżecie może być nawet dla niego opłacalne, choć z punktu widzenia ubezpieczonych byłoby głęboko niesprawiedliwe. Ale nawet wtedy trybunał mógłby mieć wątpliwości, czy można tak żonglować zobowiązaniami wobec obywateli. W końcu przy zmianach w OFE umorzone aktywa zostały zapisane na indywidualnych subkontach ubezpieczonych, którzy z księgowego punktu widzenia nic nie tracili. – Nie zakwestionujemy praw nabytych. Wprowadzając takie rozwiązanie, trzeba by było odnieść się do praw nabytych lub powiedzieć, że tego typu pomysłem powinny być objęte osoby dopiero wchodzące na rynek pracy lub osoby o krótkim stażu – zauważa minister Elżbieta Rafalska.

Dlatego można sobie też wyobrazić odwrotny wariant: państwo uczciwie przekazuje ubezpieczonym to, co zebrali dotąd w składkach. Mogłoby to przypominać nieco rozwiązanie brytyjskie, z gwarantowaną emeryturą państwową, ale jednak uzależnioną od składek. Michał Myck, dyrektor Centrum Analiz Ekonomicznych CenEA, mówi, że wystarczyłoby potrącić z tego kapitału równowartość składek na emeryturę podstawową i wtedy teoretycznie nikt by nie stracił. – Gdybyśmy wprowadzili jednak równą emeryturę powszechną dla wszystkich, bez jakichś rekompensat związanych z wysokością kapitału odłożonego w obecnym systemie, to najwięcej straciliby ci, którzy są w nim już długo – podkreśla Myck. I dodaje, że trudno jest sobie wyobrazić, że to miałby być jedyny wspierany lub zarządzany przez państwo system oszczędności na starość. Bo brytyjski wariant uzupełniony jest z jednej strony dodatkowymi emeryturami z funduszy zarządzanych przez państwo, a z drugiej – oszczędnościami z oferty komercyjnej. I jest jeszcze stary portfel emerytur, czyli świadczenia wypłacane przed wprowadzeniem emerytury podstawowej.

Gdyby świadczenie podstawowe miało być stosunkowo wysokie i bezskładkowe, to obciążałoby budżet, jednocześnie odcinając system od bieżących dochodów, z których finansowany musiałby być stary portfel. – Jeśli zachowano by prawa nabyte, a emerytury ze starego portfela pozostały bez zmian, to w finansach publicznych może powstać wielka dziura – uważa Myck.

Przeciwnikiem emerytur obywatelskich jest minister Rafalska. – Odnoszę się do tego pomysłu sceptycznie. Obecny system zachęca, byśmy pracowali więcej i zarabiali, bo to zaprocentuje w przyszłości. To lepsze niż zasada, że każdy dostanie świadczenia w takiej samej wysokości, a o resztę musi się martwić sam. Z doświadczenia wiem, że znaczna część z tych osób znalazłaby się później w systemie opieki społecznej – przekonuje.

Obowiązek kolejnych rządów

W najbliższych latach nie ma szans na to, by wygrał pomysł emerytur obywatelskich. Nie zgodzą się na to ci, którzy stracą na takim rozwiązaniu, a na razie są większością. Ale pytanie, jak będzie to wyglądało za 10 czy 30 lat? – Zmiany są nieuchronne. Ok. 2050 r. trzech na czterech Polaków będzie miało najniższą emeryturę, dlatego bez sensu utrzymywać system, który kosztuje miliardy, po to, by co czwarty Polak miał emeryturę trochę wyższą niż reszta – argumentuje Robert Gwiazdowski z Centrum im. Adama Smitha, jeden z promotorów emerytur obywatelskich. Ale to niejedyny sąd. – Różnica między wydatkami na emerytury a dochodami składkowymi rośnie, ale przecież wszystkie dane odnosimy do dochodu narodowego. I tu system emerytalny oparty na zdefiniowanej składce jest stabilny i mimo niekorzystnej demografii deficyt Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w procencie PKB nie tylko się nie pogarsza, ale nawet stopniowo poprawia w długim okresie – bronił obecnego rozwiązania w wywiadzie dla DGP Paweł Wojciechowski, główny ekonomista ZUS.

W praktyce to, czy pociąg emerytalny zawita na stacji „emerytury obywatelskie”, zależy od tego, co się dzieje dziś. Osoby, które przejdą na emeryturę w połowie tego wieku, to urodzeni w latach 80. ubiegłego wieku, które trafiły na rynek pracy razem z reformą emerytalną 1999 r. Jeśli okaże się, że liczba tych, których świadczenia są najwyżej na poziomie minimalnej emerytury, przekroczy połowę, to scenariusz Roberta Gwiazdowskiego się ziści. A to zależy od tego, jakie składki płacą pracujący i ile odłożą w trakcie swojej zawodowej kariery. Z tego punktu widzenia obowiązkiem kolejnych rządów powinno być jak największe oskładkowanie pracujących nawet kosztem podatku dochodowego.

>>> Czytaj też: Lobbing grup interesów czy korzyść dla gospodarki? Eksperci oceniają plany zmian w OFE