Grecja właśnie zobowiązała się, że w ramach oszczędności zlikwiduje 213 urzędów. To nie pomyłka – dwieście trzynaście! Z tego bezdyskusyjnie ważną kwestią ochrony młodzieży zajmowało się aż 65 z nich. Ale nie tylko grecka biurokracja ma nadzwyczajną zdolność do tworzenia zbędnych instytucji, urzędów, pełnomocników oraz rzeczników. W Polsce idzie nam z tym równie dobrze i pojawiają się urzędy równie absurdalne, jak Ministerstwo Głupich Kroków w skeczu Monty Pythona.

– Z urzędami w Polsce jest jak w tym starym dowcipie z PRL. Gdy nie było co zbierać z pól, zbierało się plenum KC PZPR – ironizuje Andrzej Sadowski, wiceprezydent Centrum im. Adama Smitha. – I tak nam zostało: pojawia się problem, wybucha afera lub oburza się jakaś grupa społeczna, jako remedium natychmiast pada pomysł: powołajmy specjalny urząd lub choćby urzędnika, który już zajmie się rozwiązaniem sytuacji. Oczywiście problem pozostaje nierozwiązany, ale nowa instytucja z ilomaś tam departamentami i pracownikami na etacie działa w najlepsze. I tak kula śniegowa biurokracji się rozrasta. Jeśli jej nie zatrzymamy, to skończymy jak Grecja – ostrzega Sadowski.

18 ministerstw oraz 149 urzędów centralnych im podlegających (nie wliczając w to infrastruktury wojskowej oraz uczelni wyższych) to tylko czubek góry lodowej naszej państwowej administracji. Dopiero gdy spojrzeć pod taflę wody, widać, jak bardzo w ostatnich latach ta – jak śpiewał Kazik – „hydra nienasycona” zaczęła się rozrastać.

– Każda biurokracja ma to do siebie. Polska nie jest tu żadnym wyjątkiem, że sama tworzy dla siebie kolejne zadania do rozwiązania i tym uzasadnia konieczność tworzenia nowych komórek, referatów, a nawet całych urzędów – mówi nam Paweł Soloch z Instytutu Sobieskiego, ekspert ds. administracji publicznej. – Ale dziś mamy w kraju do czynienia ze specyficznym zjawiskiem. Po rządowych zapowiedziach, czy raczej nakazach ograniczenia zatrudnienia w administracji, ta dokonała automatycznych ruchów obronnych. Zaczęła udowadniać potrzebę stworzenia nowych instytucji. I w efekcie wciąż mamy status quo: biurokracja nie zmalała – tłumaczy. I dodaje, że być może nawet jest jej jeszcze więcej, bo pęd do tworzenia nowych urzędów nie ustaje.

Zróbmy sobie drugi ZUS

15 specjalnych pełnomocników działa dziś przy Radzie Ministrów. Powoływani są po to, by koordynować prace różnych resortów i instytucji centralnych. I choć nie ma już wśród nich pełnomocnika ds. walki z korupcją (była nim w poprzedniej kadencji rządu Donalda Tuska wsławiona kompletną niemocą Julia Pitera), to przybył nam pełnomocnik ds. wydobywania węglowodorów, czyli gazu łupkowego. I to mimo tego, że nikt nie jest w stanie przedstawić jednoznacznej opinii na temat tego, czy posiadamy bogate złoża gazu w łupkach i czy uda się go wydobyć.

Oprócz tego działają jeszcze m.in.: pełnomocnik ds. polskiej energetyki jądrowej – powołany dwa lata temu, ale wciąż żadna decyzja w sprawie budowy elektrowni atomowej nie zapadła; pełnomocnik ds. muzeum II wojny światowej – urząd utworzony cztery lata temu, choć w tym roku okazało się, że instytucja, która miała zacząć działać w 2014 roku, zostanie jednak otwarta rok później; pełnomocnik ds. wprowadzenie euro – kiedy powoływano go na początku 2009 roku, plan był taki, że dziś już zamiast złotówkami mieliśmy płacić wspólną walutą europejską. To może nie być koniec, bo branża energetyczna apeluje o pełnomocnika ds. odnawialnych źródeł energii i/lub kolejnego, który miałby się zajmować efektywnością energetyczną. Nic dziwnego, że premier Donald Tusk po cichu zrezygnował z obietnicy danej dwa lata temu – powołania pełnomocnika. ds. ograniczenia biurokratyzacji.

– Czepianie się tylko i wyłącznie rządu za pełnomocników byłoby tanim chwytem propagandowym, gdyby nie to, że raz po raz pojawiają się pomysły na kolejne urzędy centralne – mówi Paweł Soloch. Prezydent Bronisław Komorowski zaproponował, by stworzyć urząd aktuariusza krajowego, który miałby m.in. oceniać wpływ planowanych zmian w prawie na finanse państwa, analizować przychody i wydatki budżetu, oceniać wydatki emerytalne, rentowe oraz zdrowotne, a także nakłady na rynek pracy i edukację. Ale czy tym nie zajmuje się już Ministerstwo Finansów? A po co nam drugi ZUS? Jednak prezydencka kancelaria tłumaczy, że aktuariusz krajowy nie dublowałby już istniejących urzędów, bo projekt nawiązuje do brytyjskiego urzędu Government Actuary’s Department. – A jak coś się sprawdziło za granicą, to i u nas na pewno się przyda – ironizuje Soloch.

W taki właśnie sposób pomysł na stworzenie specjalnego „organu do spraw dostępu do informacji publicznej” uzasadniają uczestnicy okrągłego stołu działającego przy Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji. Okrągły stół to spotkania urzędników, prawników i organizacji pozarządowych pracujących nad reformą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Część z nich zainspirowały działania amerykańskiego Białego Domu, który wydał w maju dyrektywę Open Government zakładającą większy udział obywateli w stanowieniu prawa. – W USA za Open Gevernment kryje się po prostu wprowadzenie o wiele bardziej przejrzystych zasad legislacyjnych. U nas to oczywiście od razu nowy urząd. Już raz na początku lat 90. udało nam się zastopować taki pomysł, bo przecież instytucja zajmująca się dostępem do informacji i oceniająca, kto ma do niej prawo, a kto nie, po prostu stanie się powtórką PRL-owskiego Głównego Urzędu Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk, czyli cenzury – ostrzega Andrzej Sadowski.

Na problem: rzecznik

„Szanowny Panie Rzeczniku, czy Pan żyje? Czy Pan jest obserwatorem życia, które toczy się w naszym kraju? Czy Pan, z racji funkcji, śledzi sytuacje, które tej funkcji w 100 proc. odpowiadają?” – tak zaczyna się list otwarty Jerzego Owsiaka do rzecznika praw dziecka. Te pytania podważyły sens działania nie tylko Marka Michalaka, obecnie pełniącego urząd rzecznika praw dziecka, lecz także kilku innych rzeczników, którzy ustawowo mają zajmować się obroną naszych praw.

Kilku, bo – jak się okazuje – sam rzecznik praw obywatelskich, teoretycznie pomagający wszystkim obywatelom, jest w tym niewystarczający. Obok niego działa nie tylko wspomniany rzecznik praw dziecka, lecz także rzecznik praw ubezpieczonych, rzecznik praw pacjenta, rzecznik praw pacjenta szpitala psychiatrycznego oraz miejscy rzecznicy praw konsumenta. – Jedno to ocena efektów pracy tych urzędów, bo z tym jest różnie. Drugie – to dublowanie funkcji. Przecież reprezentowanie interesów tych wszystkich grup mieści się w zadaniach RPO i logiczne jest, by to jego biuro zajmowało ich problemami – ocenia Sadowski.

Potwierdzają to opinie ekspertów zajmujących się poszczególną problematyką. I tak najostrzej oceniany jest rzecznik praw pacjenta – choć powołano go na wniosek organizacji pozarządowych, to okazało się, że jest to twór sztuczny. – Rzecznik powinien bronić ludzi przed władzą, bo na tym polega koncepcja ombudsmana. Ale RPP nie jest niezależny, bo nie jest wybierany przez Sejm jak rzecznik praw obywatelskich, tylko mianuje go szef rządu – ocenia jedna z prawniczek reprezentujących pacjentów przed sądami. Właśnie kompetencje są największymi problemami tych urzędów. Owszem, wyposażono je w budżety, i to całkiem pokaźne, np. biuro rzecznika praw dziecka w tym roku dysponuje 9,9 mln zł, a rzecznika praw pacjenta 8,3 mln zł (w obu przypadkach to blisko o jedną piątą więcej niż w 2011 roku), ale już nie dano uprawnień, by mogły realnie zwalczać problemy. Co najwyżej mogą interweniować. Michalak w ciągu czterech lat sprawowania funkcji rzecznika praw dziecka zrobił to prawie 90 tys. razy, ale już poważnych postępowań sądowych i administracyjnych było znacznie mniej – 588.

– Tak się kończy załatwianie politycznych problemów i ugłaskiwanie opinii publicznej tworzeniem urzędów. Dokładnie ten sam casus jest z Funduszem Rozwiązywania Problemów Hazardowych. Stworzono go w efekcie afery hazardowej, by uzasadnić potrzebę zaostrzenia prawa, ale jego działalność obnaża fikcję skutecznego działania biurokracji – mówi Genowefa Grabowska z Uniwersytetu Śląskiego, specjalizująca się w prawie międzynarodowym. Fundusz dysponował w ubiegłym roku budżetem w wysokości 22 mln zł: na badania i leczenie osób uzależnionych od hazardu wydał ledwie 89 tys. zł, ale za to o wiele więcej pochłonęło samo administrowanie funduszem (187 tys. zł) oraz pensje jego pracowników (116 tys. zł).

Cała Europa urzędami stoi

Takie produkowanie urzędów to nie tylko problem Polski. Niedoścignionym rekordzistą pozostaje tu Grecja – dwa lata temu, podczas pierwszej fali oszczędności, unijni kontrolerzy wpadli na trop urzędu Kopais. Była to specjalna komórka administracji państwowej stworzona w 1957 roku, której zadaniem było przygotowanie i przeprowadzenie osuszenia jeziora niedaleko Teb, po dnie którego miały biec nowe drogi. Jezioro zniknęło bezpowrotnie w tym samym roku, ale 30 urzędników biura przez kolejne pół wieku nie zaprzestało pracy i pobierania pensji. Wciąż działało też specjalne biuro zajmujące się promocją Salonik jako Europejskiej Stolicy Kultury, choć Saloniki były nią w 1997 roku.

– Podobne przykłady można znaleźć w całej Europie. Najlepszy przykład pokazujący mechanizm pączkowania biurokracji to brytyjskie ministerstwo ds. kolonii. Po II wojnie światowej, kiedy kolejne kolonie zrywały z Imperium i ogłaszały niepodległość, resort zamiast tracić na znaczeniu i zmniejszać zatrudnienie, zaczął się coraz bardziej rozrastać. Po prostu wracający z kolonii urzędnicy musieli gdzieś znajdować zatrudnienie – opowiada Paweł Soloch.

Nawet oszczędnym Niemcom nie udaje się uniknąć problemu „nienasyconej hydry”. Stworzono federalny urząd ds. walki z dyskryminacją, który miał zajmować się wdrażaniem unijnych wytycznych dotyczących równouprawnienia płci, wyznań i ras. Tyle że niemieckie prawo znacznie wykracza poza unijne regulacje i nie było potrzeby tworzenia specjalnej instytucji.

Gdy Berlin doszedł do takiego wniosku, urząd zlikwidował, ale biurokracja nie dała za wygraną – zgodnie z zasadą automatycznego zapełniania pustki. Natychmiast powstał pomysł stworzenia policji benzynowej – nowa instytucja miałaby kontrolować stacje paliw i sprawdzać, czy ich właściciele nie podwyższają zbytnio cen benzyny i ropy.

– Obawiam się, że i z tymi najnowszymi cięciami w greckiej administracji może być podobnie. By zlikwidować 213 małych urzędów, powoła się kolejną wielką instytucję wyspecjalizowaną w szukaniu oszczędności w biurokracji. I koniec końców z zaciskania pasa nic nie wyjdzie – podsumowuje Soloch.