W lipcu 2015 roku Rada Ecofin zaleciła Polsce:

– ograniczenie deficytu strukturalnego po 0,5 pkt. proc. PKB w 2015 r. i 2016 r.;

– ustanowienie niezależnej rady fiskalnej;

– poszerzenie bazy podatkowej, w szczególności poprzez ograniczenie stosowania rozbudowanego systemu obniżonych stawek podatku VAT.

Zalecenia te nie zostały uwzględnione w obecnej aktualizacji Programu Konwergencji. Program wspomina o nich, ale nie wyjaśnia, czy będą one brane pod uwagę w następnych latach. Nie jest to jedyna niewiadoma w rządowym dokumencie.

>>> Czytaj też: Stawki podatków, składki ZUS i kwota wolna w Polsce i Europie [RANKING]

Optymistyczne prognozy wzrostu

Program Konwergencji ocenia bieżącą sytuację gospodarczą Polski jako bardzo dobrą. Przyspieszenie wzrostu zaczęło się w połowie 2013 roku i utrzymało do końca 2015. W całym 2015 r. PKB zwiększył się realnie o 3,6 proc., czyli o 0,3 pkt. proc. więcej niż rok wcześniej. Eksport rośnie szybciej niż import, dzięki czemu w ubiegłym roku saldo handlu zagranicznego było dodatnie.

Głównym składnikiem wzrostu PKB jest jednak popyt wewnętrzny. Bezrobocie jest rekordowo niskie i ma tendencję malejącą. Wzrost zatrudnienia i deflacja dały w efekcie wzrost dochodów gospodarstw domowych i wydatków konsumpcyjnych. Inwestycje rosły wprawdzie wolniej niż w 2014 roku (spadek dynamiki z 10 proc. do 5,8 proc.), głównie z powodu niższych nakładów publicznych, ale i tak szybciej niż PKB, w związku z czym stopa inwestycji wzrosła do 20,1 proc.

Ministerstwo Finansów, które przygotowało Program Konwergencji zakłada, że dobra koniunktura potrwa co najmniej do roku 2019. Sprzyjać temu będzie utrzymujący się wzrost w Unii Europejskiej i wzrost importu do tego obszaru. Prognozy Komisji Europejskiej mówią jednak o spadającej dynamice PKB i importu Unii Europejskiej.

MF zakłada, że czynnik ten nie wpłynie jednak na wzrost PKB w Polsce, tym bardziej, że przyspieszyć mają inwestycje publiczne. Od 2017 r., w związku z oczekiwanym przyspieszeniem wydatkowania środków unijnych, udział inwestycji sektora rządowego i samorządowego w PKB będzie się zwiększał, z 4,3 proc. w roku 2016 do 4,6 proc. w 2017 r. i 4,7 proc. w latach 2018-19. W efekcie dynamika inwestycji wyniesie: w 2016 roku 4,7 proc., a w kolejnych 6,7 proc., 7,3 proc. i 7,6 proc. Udział inwestycji prywatnych w PKB na koniec 2019 r. zwiększy się do 18,1 proc. PKB, a inwestycji wszystkich do 22,8 proc.

Wzrost inwestycji ma być wynikiem realizacji Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, a także uczestnictwa Polski w Planie Inwestycyjnym dla Europy, przygotowanym przez Komisję Europejską i Europejski Bank Inwestycyjny.

Wzrośnie też zatrudnienie. W 2016 r. liczba osób pracujących ma wzrosnąć o 1,0 proc., a w kolejnych latach o 0,5 proc. w 2017 r. i 0,4 proc. w latach 2018-19.

Wzrost zatrudnienia i malejące bezrobocie spowodują presję na wzrost wynagrodzeń, co się przełoży na rosnący popyt konsumpcyjny. Dodatkowym składnikiem tego popytu będzie program 500+. MF zakłada, że z tego tytułu w roku 2016 wzrost konsumpcji gospodarstw domowych wyniesie dodatkowo 0,7 pkt. proc., a w 2017 r. 0,5 pkt. proc.

Prognoza dynamiki PKB, która ma zasadnicze znaczenie dla oceny stabilności finansów państwa wydaje się nadmiernie optymistyczna. W ostatnich 25 latach najdłuższy okres rosnącej dynamiki PKB trwał 6 lat: od połowy 1991 roku do połowy 1997 roku. Po czym nastąpił okres silnego spowolnienia. Z prognozy MF wynika, że rosnąca dynamika PKB utrzyma się co najmniej do roku 2019, a wzrost rozpoczął się w połowie 2013 roku.

Prognoza nie uwzględnia wielu rodzajów ryzyka zewnętrznego – m.in. negatywnego wpływu kryzysu imigracyjnego na gospodarkę UE, spowolnienia w Chinach, potencjalnego Brexitu. Nie uwzględnia też ryzyka, związanego z pogorszeniem sytuacji finansowej banków.

Nawet jeśli ryzyka te się nie zmaterializują, założenie utrzymania rosnącej dynamiki wzrostu do roku 2019 nie ma mocnych podstaw. Plan na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju na razie jest tylko prezentacją, nie mającą instrumentów wykonawczych. Nie wiemy kiedy „Plan” zacznie być realizowany, a tym bardziej jakie będą jego efekty. Nawet jeśli pojawią się efekty pozytywne, wynikające na przykład z udostępnienia kredytów dla małych i średnich firm oraz rozszerzenia gwarancji eksportowych, to liczyć się też trzeba ze skutkami negatywnymi.

Przykład polityki węgierskiej, prowadzonej w ostatnich latach pokazuje, że w warunkach pogłębiającej się niepewności prawnej i instytucjonalnej prywatne firmy niechętnie inwestują, nawet jeśli mają dostęp do tanich kredytów. Podatek bankowy zmniejsza możliwości udzielania kredytów, a zapewne także podniesie ich koszt. Jeszcze większym ciężarem dla sektora finansowego byłoby przyjęcie ustawy o przewalutowaniu kredytów frankowych. Polska jest postrzegana przez rynki finansowe jako kraj o potencjalnie rosnącym ryzyku (zwłaszcza jeśli kolejne agencje obniżą rating polskiego długu), co może zahamować napływ kapitału zagranicznego – tym bardziej, że ze strony rządu pojawiają się sygnały o negatywnym nastawieniu do zagranicznych inwestorów. Przykładem jest ustawa ograniczająca możliwość nabywania ziemi rolnej.

Rząd zapowiada ułatwienia dla polskich przedsiębiorców, a jednocześnie poprawę ściągalności podatków, która może oznaczać agresywne działanie służb skarbowych wobec prywatnych firm, co też nie będzie zachęcało do inwestowania.

Program 500+ da impuls popytowy, ale jednocześnie zniechęci część kobiet do intensywnego poszukiwania pracy. Tymczasem prognoza MF zakłada wzrost zatrudnienia oraz wzrost wskaźnika aktywności zawodowej kobiet. Już dziś barierą rozwoju wielu firm jest brak odpowiednio kwalifikowanej i motywowanej siły roboczej w danym terenie.

Jest więc prawdopodobne, że w horyzoncie czasowym, przedstawionym w aktualnym Programie Konwergencji nastąpi załamanie wzrostu. Doświadczenie pokazuje, że spowolnienie gospodarcze, nawet jeśli nie zamienia się w recesję, powoduje poważne kłopoty finansów państwa i znaczny wzrost deficytu. Wynika to ze struktury budżetu centralnego. Większość wydatków jest sztywna i nie można ich ciąć bez zmiany odpowiednich ustaw. Program 500+ dodatkowo zwiększa sztywność wydatków państwa.

>>> Czytaj też: Paweł Borys, czyli silnik Morawieckiego. Kim jest nowy szef Polskiego Funduszu Rozwoju?

Koszt zmian legislacyjnych

W wyniku przyjęcia ustawy wprowadzającej program Rodzina 500+, prognozowana ścieżka wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2016-18 uległa pogorszeniu w porównaniu do ubiegłorocznego Programu Konwergencji. MF szacuje, że w roku bieżącym wydatki będą większe o 0,3 proc. PKB, a w latach następnych o 1,1 proc. PKB.

Program Konwergencji omawia także inne projekty zmian legislacyjnych, które zwiększą wydatki państwa. Obniżenie wieku emerytalnego według propozycji zawartych w projekcie prezydenckim będzie dla finansów państwa kosztem 0,4 proc. w roku 2017 i 0,5 proc. w kolejnych latach. W Radzie Dialogu Społecznego dyskutowana jest propozycja zamrożenia wieku emerytalnego na obecnym poziomie (61 lat dla kobiet i 66 lat dla mężczyzn), która byłaby znacznie mniej kosztowna dla budżetu.

W Ministerstwie Finansów trwają prace nad rządowym projektem stopniowego podnoszenia kwoty wolnej od podatku – o 1000 zł rocznie począwszy od 2017 r., aż do osiągnięcia poziomu 8000 zł. Realizacja tego projektu obniży dochody podatkowe o 0,2 proc. PKB w roku 2017, o 0,4 proc. w 2018 r. i o 0,5 proc. w 2019 r. Dodatkowym kosztem dla budżetu będzie przywrócenie stawki VAT podniesionej w roku 2010 do 23 proc. MF szacuje, że koszt dla budżetu wyniesie 0,4 proc. w każdym roku, począwszy od 2017. MF zapowiada, że decyzja w sprawie obniżenia stawek VAT zostanie podjęta podczas prac nad budżetem na rok 2017. Pozostawienie stawek na niezmienionym poziomie wymagać będzie przyjęcia odpowiedniej ustawy.

Zmiany legislacyjne, wynikające z rządowego programu, już przeprowadzone i zapowiedziane, zwiększą deficyt sektora rządowego i samorządowego w roku 2017 o 2,1 punktu procentowego, w roku 2018 o 2,4 pkt. proc., a w 2019 roku o 2,5 pkt. proc.

Rządowy dokument nie przesądza, czy zapowiedziane zmiany legislacyjne będą rzeczywiście wprowadzone i czy rząd będzie starał się je zmodyfikować tak, by ich koszty były niższe. Tymczasem dalszy proces konwergencji zależeć będzie właśnie od tych ustaw. Jeśli zostaną rzeczywiście przyjęte, trudno będzie utrzymać zakładany w dokumencie rządowym deficyt sektora rządowego i samorządowego.

Malejący deficyt

W aktualnym Programie Konwergencji zakłada się, że obniżanie deficytu będzie przebiegało wolniej niż przewidywał program ubiegłoroczny. Również deficyt strukturalny będzie obniżany w wolniejszym tempie, niż zakładała ubiegłoroczna aktualizacja Programu Konwergencji. W roku 2017 różnica między ubiegłoroczną aktualizacją, a tegoroczną wyniesie aż 1 pkt procentowy. MF planuje utrzymanie deficytu bieżącego sektora poniżej 3 proc. PKB, ale deficyt strukturalny w roku bieżącym wyniesie 3,1 proc. PKB.

Zaktualizowany Program Konwergencji zawiera niewiele informacji dotyczących sposobu obniżania deficytu. Nie ma zapowiedzi zreformowania wydatków socjalnych, poza programem 500+, który wydatki powiększy, podobnie jak ewentualne obniżenie wieku emerytalnego. Program nie wspomina o likwidacji Narodowego Funduszu Zdrowia, co było jedną z zapowiedzi rządzącego ugrupowania. Nie ma też informacji o budżetowych skutkach likwidacji gimnazjów i podniesienia wieku rozpoczynania nauki w szkołach. A jakieś skutki finansowe tych działań – jeśli będą zrealizowane – wystąpią.

Wydatki według funkcji

Wydatki według funkcji

źródło: Materiały Prasowe

W Programie jest zapowiedź obniżenia kosztu państwowej administracji z 16 proc. PKB w roku 2015 do 15,2 proc. PKB w 2019 r. Ma się to dokonać dzięki cyklicznym przeglądom rocznych wydatków, a także utworzeniu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nowej komórki organizacyjnej – Centrum Oceny Administracji. Jest to zapowiedź, nie poparta jednak żadnymi przekonującymi przesłankami. Rząd nie zapowiada zamrożenia wynagrodzeń w sferze budżetowej, ani też likwidacji rządowych instytucji i obniżenia zatrudnienia w administracji.

Zastanawiająca jest tabela, pokazująca wysokość wydatków budżetowych według funkcji. Wynika z niej, że rząd planuje obniżenie (względem PKB) wydatków na ochronę zdrowia, kulturę i edukację, mimo że w oficjalnych wypowiedziach przedstawicieli rządu o niczym takim nie ma mowy. Przeciwnie, w czasie kampanii wyborczej krytykowano zbyt niskie nakłady na te cele w poprzednich latach.

Największy spadek wydatków oczekiwany jest w funkcji „działalność ogólnopaństwowa” – o 0,6 pkt. proc. PKB, co wynika z obniżenia kosztów obsługi długu – o 0,5 pkt. proc. w stosunku do 2014 r. Założenie to obarczone jest jednak dużym ryzykiem. Zależeć będzie od tego, czy utrzyma się otoczenie niskich stóp procentowych oraz czy rating Polski nie zostanie w następnych latach po raz kolejny obniżony.

Gdzie to uszczelnianie

Najważniejszym instrumentem, który pozwoli stopniowo ograniczać deficyt, pomimo rosnących wydatków państwa, ma być uszczelnianie systemu podatkowego. Program Konwergencji zapowiada podjęcie w tej kwestii wielu działań, w tym:

– wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania;

– zwiększenie liczby transakcji między przedsiębiorcami dokonywanych w formie bezgotówkowej;

– utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej;

– informatyzację kontroli ksiąg podatkowych (Jednolity Plik Kontrolny – Standard Audit File);

– utworzenie Rejestru Dłużników Należności Publicznoprawnych;

– utworzenie spółki celowej do realizacji projektów informatycznych o publicznym zastosowaniu z zakresu spraw należących do działu finanse publiczne.

Przewidywane efekty „uszczelnienia” nie są jednak znaczące. W 2017 roku wyniosą od 6,5 do 16,7 mld zł, w 2018 od 5,4 do 10,3 mld zł, zaś w 2019 od 6,4 do 9,8 mld zł.

Ta zapowiedź jest zresztą niespójna z inną, dotyczącą wysokości wpływów podatkowych w relacji do PKB. Podatki związane z produkcją i importem (w tym pośrednie, a także podatki sektorowe) w relacji do PKB wyniosą w latach 2016-2019 odpowiednio 13,0 proc., 12,7 proc., 12,9 proc. i 12,9 proc. Podatki od dochodów i majątku w relacji do PKB mają wzrosnąć z 7 proc. PKB w 2016 r. do 7,5 proc. w 2019 r.

Zgodnie z prognozą, dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB zwiększą się z 39,0 proc. w 2015 r. do 39,4 proc. w 2019 r. Wpłynie to na wzrost stabilności finansów państwa, ale w mniejszym stopniu niż ograniczanie wydatków. Oczywiście pod warunkiem, że i jedno i drugie zostanie zrealizowane.

>>> Czytaj też: W 2050 r. będzie 35,7 mln Polaków. Program 500+ ma spowolnić spadek liczby ludności

Autor: Witold Gadomski