Wyróżnikiem Unii Europejskiej są budżety wieloletnie, zwane Wieloletnimi Ramami Finansowymi (Multiannual Financial Frameworks), a krócej Perspektywą Finansową. Określają one roczne pułapy wydatków na okres 7 lat. Pojawiły się one wraz z narodzinami polityki spójności, w ramach, której realizowane są projekty wieloletnie, wymagające przewidywalnego finansowania. Przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony wieloletnie budżety przyjmowano na zasadzie porozumienia w trójkącie instytucjonalnym: Parlament Europejski, Rada i Komisja. Na mocy Traktatu z Lizbony stały się wiążącym aktem prawnym. Proces uzgadniania budżetu uważany jest zasłużenie za wysoce konfliktogenny, prowokujący ostre napięcia między krajami członkowskimi. A potrzebna jest ich jednomyślność oraz zgoda Parlamentu Europejskiego.

Nie jest to duży budżet - stanowi równowartość 2 proc. wydatków publicznych w Unii - ale jego wartość polega na tym, że ma charakter inwestycyjny i w większości krajów Europy Środkowo-Wschodniej finansuje ponad 50 proc. publicznych inwestycji. Właśnie rozpoczęły się przymiarki do Wieloletnich Ram Finansowych post- 2020. Znowu mamy szczególne okoliczności.

Marcinkiewicz: yes, yes, yes. Cameron: no

Proces budżetowy to nigdy nie jest „business as usual”. Zawsze są jakieś szczególne okoliczności! Poprzednia perspektywa finansowa, na lata 2007-13, musiała uwzględnić całościowe koszty historycznego rozszerzenia Unii Europejskiej o 10 krajów, do których dołączyła Bułgaria i Rumunia. Kłopot w tym, że byli to bez wyjątku beneficjenci netto, co wymuszało zwiększone dopłaty ze strony Zachodniej Europy. Pomimo oporu ze strony Wielkiej Brytanii i kliku innych krajów, ostatecznie uzgodniono rosnący budżet, z płatnościami na poziomie 1,06 proc. kumulowanego PKB Unii - korzystny także dla Polski (pamiętne „yes, yes, yes” premiera Marcinkiewicza). Aktualna perspektywa na lata 2014-20 rodziła się w cieniu wielkiego kryzysu i krajowych programów oszczędnościowych. Były one szczególnie dotkliwe dla krajów Południa, które żyły ponad stan i wymagały akcji ratunkowej na warunkach dyktowanych przez zagranicznych sponsorów. Projektowałem ten budżet przy pełnej świadomości, iż ówczesny klimat polityczny wyklucza możliwość ogłoszenia „życzeniowej propozycji”. Skoro wiadomo, że kraje kohezyjne chcą więcej, a Wielka Brytania i Skandynawia mniej, to najistotniejsze dla złożenia realistycznej propozycji było wysondowanie pozycji Berlina i Paryża. W czerwcu 2011 r. zaproponowaliśmy projekt „Więcej Unii za te same pieniądze” - biorąc za podstawę poprzedni budżet, waloryzowany jedynie o wskaźnik inflacji. Nasza propozycja miałaby szanse powodzenia, gdyby nie ostre warunki postawione przez premiera Camerona, który szykował się do referendum w sprawie obecności swego kraju w Unii Europejskiej. Z uwagi na potrzebną jednomyślność szukano porozumienia z Cameronem. W efekcie zawdzięczamy mu pierwszy w historii budżet malejący (płatności na poziomie 0,95 proc. PKB) i ogromne opóźnienie - ostateczne uzgodnienie zapadło dopiero 2 grudnia 2013 r. Skutkiem było zmarnowanie dwóch pierwszych lat nowej perspektywy. Jakim cudem w tym malejącym budżecie UE wzrosła polska koperta kohezyjne (o 4,5 mld euro) i rolna (1,6 mld) to materiał na inną opowieść.

Janusz Lewandowski Fot. Komisja Europejska

Janusz Lewandowski Fot. Komisja Europejska

źródło: Forsal.pl / European Parliament

Szczególne okoliczności – Brexit

Paradoksalnie, problemy obecnej Perspektywy (2014-20) i wyzwania, jakie stoją przed projektantami następnej (post 2020) mają wspólny mianownik – Brexit. Premier Cameron wywierał ogromną presję na nas, by udowodnić Anglikom, że potrafi zaoszczędzić na Europie i uniknąć Brexitu. Przegrał i teraz skutki Brexitu są największą niewiadomą budżetu. Finanse stanowią jeden z trzech najważniejszych obszarów negocjacyjnych, obok statusu cudzoziemców przebywających na wyspach oraz handlu. Dziś jedynym pewnikiem jest brytyjska kontrybucja do budżetu rocznego 2018. Europejskie minimum negocjacyjne to potwierdzenie brytyjskich zobowiązań na okres 2014-20. W sumie rachunek opiewa na ok. 60 mld euro. Optymistyczny scenariusz zakłada uznanie tych zobowiązań przez Londyn, a nawet gotowość wnoszenia dopłat, na wzór Norwegii, by uczestniczyć w rozmaitych unijnych programach. Czekając na tzw. financial settlement Komisja musi wstępnie zakładać lukę w budżecie rzędu 10-12 mld euro. Wypełnienie jej przez dodatkowe wpłaty (w przypadku Niemiec ok. 3 mld euro rocznie) wydaje się mało realistyczne. Bardziej prawdopodobna jest propozycja 50-proc. dopłat, co ograniczy lukę o połowę.

Brexit to najważniejszy, ale nie jedyny składnik współczesnych „szczególnych okoliczności”. Po pierwsze, co całkiem normalne, pojawiają się nowe potrzeby.

>>> Czytaj też: Wielka Brytania chce okresu przejściowego ws. reguł celnych. Zaprezentowano oficjalny dokument

Rozczarowanie Europą Wschodnią i ochrona granic

Tym razem trzeba sfinansować rozległe zadanie w zakresie kontroli migracji, ochrony granic i przeciwdziałania terroryzmowi. Program rozwoju przemysłów obronnych, jako zalążek Unii Obronnej wymaga na razie 500 mln euro, ale po roku 2020 będą to miliardy. Po drugie, rośnie rozczarowanie krajami Europy Środkowo-Wschodniej, które są głównymi beneficjentami polityki spójności. W latach 2016-17 mieliśmy do czynienia nie tylko z rezolucjami Europarlamentu, krytycznymi wobec Polski i Węgier, ale także z poprawkami zgłaszanymi do bieżących budżetów, postulujących zabranie funduszy krajom, które nie chcą uczestniczyć w unijnym mechanizmie relokacji uchodźców. Poprawki są prawnie nieskuteczne, ale oddają klimat rosnącej niechęci wobec krajów, które łamią unijne normy, a członkostwo sprowadzają do korzyści finansowych. Trzeba liczyć się z tym, że obok istniejącej warunkowości makroekonomicznej, w przyszłych budżetach może pojawić się warunkowość prawna (rule of law conditionality). Aktualna rozprawa z niezależnym sądownictwem w Polsce może więc uderzyć szczególnie w naszych beneficjentów funduszy strukturalnych.

W nadziei zdobycia większej wiedzy o finansowym wymiarze Brexitu, komisarz ds. budżetu Oettinger zapowiada opóźnienie projektu Wieloletnich Ram Finansowych post 2020. Powinien ujawnić liczby do końca roku 2017. Przy cichej zgodzie Rady i Europarlamentu (najtrudniejszej do uzyskania ze strony frakcji socjal-demokratycznej) wyraźnie celuje w maj-czerwiec 2018 roku, jako moment prezentacji wizji Komisji Europejskiej. To dopiero uruchomi realne negocjacje.

Z pięciu scenariuszy powstanie jeden

Na razie jedyny wgląd w plany Komisji Europejskiej daje tzw. Reflection Paper z 28 czerwca tego roku. Jego sednem jest pięć scenariuszy, które krótko streszczę, świadom, że rzeczywisty projekt budżetu będzie ich kompilacją:

1. Kontynuacja: takie same priorytety, taki sam wolumen budżetu, ale przy delikatnym przesunięciu środków na rzecz konkurencyjności, bezpieczeństwa, obronności, migracji i polityki zagranicznej, kosztem spójności i rolnictwa. Strona dochodowa bez rabatów.
2. Robimy mniej razem: silnie zredukowany budżet finansujący głównie potrzeby wspólnego rynku.
3. Niektórzy robią więcej: budżet wspólnotowy finansuje tradycyjne priorytety, a nowe zadania finansowane są na zasadzie współpracy międzyrządowej zainteresowanych krajów, co dotyczy bezpieczeństwa, obronności, migracji i polityki zagranicznej. Odrębny budżet stabilizujący strefę euro.
4. Radykalna reforma: finansowanie ograniczone do dziedzin obiecujących wysoką, europejską wartość dodaną. Jako takie wskazane są nowe priorytety (bezpieczeństwo etc), wyraźnym kosztem spójności i rolnictwa. Nowe źródła zasilenia budżetu.
5. Robimy razem dużo więcej: znacząco rosnący budżet, który umożliwia szczodre finansowanie nowych i starych priorytetów, a także zapewnia środki na stabilizowanie strefy euro. Po stronie dochodów zmiana proporcji między wpłatami zależnymi od PKB i nowymi środkami własnymi.

Przedstawione scenariusze mają prowokować europejską debatę. Są zręcznym unikiem, osłaniającym rzeczywiste przymiarki do Wieloletniej Ram Finansowych post 2020, trwających już w Komisji Europejskiej. Nieco więcej dowiemy się słuchając J.C. Junckera, szefa Komisji w grudniu tego roku. Może to być próba przygotowania opinii publicznej na budżet niosący poważne zmiany. Ale prawdę poznamy w połowie 2018 r., gdy pojawią się liczby – bo budżet to wizja EU w liczbach. Wtedy też będzie można oszacować wartość kopert narodowych, w tym polskiej. Pojawi się też propozycja długości Ram Finansowych. Zaczęły się od 5-latki, ale normą stało się 7 lat. Parlament Europejski wydaje się mniej przywiązany do swego tradycyjnego wskazania na 5 lat, by rzekomo dopasować czasokres budżetowy do mandatu o parlamentu. Im dłuższy okres programowania tym większa przewidywalność finansowania projektów wieloletnich, co jest istotne dla krajów kohezyjnych. Poparcie dla wariantu 5-latki topnieje z uwagi na poważne opóźnienie w wdrożeniu programów 2014-2020. Natomiast rozważany jest wariant 5 plus pięć 5 lat z solidną rewizją budżetu w połowie okresu.

Widać też determinację, by wykorzystać europejskie „wzmożenie” polityczne po zwycięstwie prezydenta Macrona a następnie spodziewany triumf Merkel - zaprzęgając rewitalizowany francusko-niemiecki motor integracji do szybkiego uzgodnienia budżetu post 2020. I to pomimo opóźnienia projektu przez Komisję Europejską! Jest polityczna wola, by załatwić sprawę wymagającą jednomyślności przed wyborami europejskimi roku 2019. Oznacza to zamknięcie całego procesu w ciągu 6-9 miesięcy, do marca 2019 roku, równolegle z założonym zamknięciem negocjacji Brexitu. Jest to niezwykle ambitne założenia, zważywszy na dotychczasowe doświadczenia. Uzgodnienie obecnej perspektywy trwało 2,5 roku, w tym 8 miesięcy zajęły negocjacje między Radą i Parlamentem Europejskim. Studzę optymizm swoich partnerów, zarazem rozumiejąc powody pośpiechu - czekanie na nowy parlament i nową Komisję może powodować podobne opóźnienia, jak przy rozruchu Perspektywy 2014-20.

Polska pierwszą ofiarą „grzechów na górze”?

Nie jest łatwo spekulować, co z tego wyniknie, przy wielu niewiadomych. Nasze polskie oczekiwania nie powinny być jednak zawyżone.

Po pierwsze, trudno liczyć na większe finansowania polityk najistotniejszych dla Polski – spójności i rolnictwa. Sygnalizują to cztery z pięciu scenariuszy przedstawionych przez Komisję w „Reflection Paper”. Wariant nr 5, najbliższy naszym interesom, został tak napisany, by był pierwszym kandydatem do skreślenia. Hasło „substantial increases” brzmi prowokująco dla płatników netto. Natomiast sposób definiowania „wartości dodanej” budżetu (value added) wyraźnie wskazuje na preferencję dla programów ponad granicznych i tzw. europejskich dóbr publicznych, a nie kopert narodowych. Najbardziej realny jest malejący budżet, uwzględniający częściowo skutki Brexitu, przy przesunięciu środków na nowe priorytety, kosztem spójności i rolnictwa.

Wzrost budżetu, możliwy jest tylko wtedy, gdy obok finansowania obronności, migracji i bezpieczeństwa, budżet wspólnotowy przejmuje funkcje przypisywane dotąd odrębnemu budżetowi strefy euro. Czyli absorbowanie szoków gospodarczych i nagradzanie reform strukturalnych. Tyle że finansowanie nowych priorytetów może odbywać się na zasadzie międzyrządowej (enhanced cooperation), poza budżetem EU. Zaś pozytywne bodźce, motywujące reformatorów może przejąć odrębny instrument finansowy strefy euro - zapowiadany przez prezydenta Macrona jako fragment instytucjonalnego wyodrębnienia unii walutowej. Tym językiem mówi francuski komisarz Moscovici, przy słabnącym poparciu dla budżetu euro za strony niemieckiego komisarza Oettingera.

Otwartą sprawa jest reforma strony dochodowej budżetu. Wyeliminowanie Wielkiej Brytanii, głównego orędownika zachowania status quo, otwiera pewne możliwości. Należy do tego podchodzić ostrożne, z uwagi na fiasko dotychczasowych prób, w tym mojej z roku 2011. Oczywistą potrzebą jest znalezienie źródła zasilenia dla budżetu euro, jeśli ten miałby się materializować nie kolidując z dochodami całej UE. Prawdopodobnym kandydatem jest udział w dochodach Europejskiego Banku Centralnego (tzw. seigniorage).

Należy liczyć się z warunkowością, która dotyczy nie tylko wypełniania makroekonomicznych rekomendacji Brukseli, ale także dotrzymywania zasad państwa prawa. Wtedy pierwszą ofiarą „grzechów na górze”, w tym unicestwienia niezależnego sądownictwa, będzie Polska.

Niewiadomych jest zatem wiele. Pewnikiem jest konieczność maksymalnego wykorzystania rekordowych funduszy, wywalczonych na lata 2014-20. Pewnie się nigdy nie powtórzą! Ważne jest także, by głos Polski był słyszalny w rozmowach o przyszłości. Nie mamy z tym problemu w Parlamencie Europejskim. Na ile pomoże rząd PIS, dziś na wojennej ścieżce z Brukselą? To pozostawiam pod ocenę czytelnikom…

Janusz Lewandowski - Komisarz europejski ds. programowania finansowego i budżetu w Komisji Europejskiej 2010-2014, deputowany Parlamentu Europejskiego, b. minister przekształceń własnościowych

>>> Polecamy: Co dalej z CETA? Umowa z Kanadą zacznie działać 21 września