Przyjęcie rozwiązania zaproponowanego przez MF prowadziłoby do dwukrotnego obciążenia podatników – wskazało Rządowe Centrum Legislacji w opublikowanych w zeszłym tygodniu uwagach do projektu. Podobnie uważa resort sprawiedliwości. „Byłby to niespotykany dotąd wzrost represyjności prawa karnego” – czytamy w jego uwagach.
Chodzi o zmiany zapisane już w projekcie nowelizacji akcyzy oraz zmiany w kodeksie karnym skarbowym.
Minimalna grzywna
Ministerstwo Finansów chce, aby sąd, wymierzając grzywnę za przestępstwo lub wykroczenie skarbowe, ustalał jej wysokość co najmniej w takiej wysokości, ile wyniósł uszczuplony podatek (art. 23 par. 4 kodeksu karnego skarbowego). Słowem, jeśli firma nie zapłaciłaby do budżetu państwa 1 mln zł, to nie dość, że musiałaby tę zaległość uregulować, to jeszcze minimalna grzywna dla osoby odpowiedzialnej za to wykroczenie (lub przestępstwo) wyniosłaby również 1 mln zł.
Reklama
W sumie więc firma i osoba odpowiedzialna musiałyby zapłacić 2 mln zł.
Gdyby sąd orzekł grzywnę i inną karę (np. pozbawienia wolności), to grzywna musiałaby wynieść co najmniej połowę uszczuplonej należności.
Obecnie minimalna kara grzywny za wykroczenie skarbowe wynosi 225 zł, a za przestępstwo skarbowe – 750 zł.
Statystyka na niekorzyść fiskusa
MF tłumaczy, że nowe rozwiązanie ma zwiększyć dolegliwość sankcji dla sprawców przestępstw i wykroczeń skarbowych. Bo dotychczas – jak wynika z cytowanych przez MF statystyk – wymierzane grzywny były zbyt niskie w porównaniu z wysokością szkody (uszczuplenia) dla budżetu państwa. Tylko w I półroczu 2018 r. sądy orzekły kary grzywny o wartości niespełna 40 mln zł, podczas gdy straty dla budżetu państwa wyniosły ponad 144 mln zł (pełna statystyka – patrz ramka obok).
Nie ma na to zgody
Jednak zdaniem Ministerstwa Sprawiedliwości powód, który podaje MF – wymierzanie zbyt niskich kar w porównaniu z wysokością szkód budżetowych – nie uzasadnia tak radykalnego zwiększenia kar. Nie wystarczy proste zestawienie kar i szkód, przy zaostrzaniu sankcji trzeba wziąć pod uwagę również to, jak skutecznie egzekwowano same należności – argumentuje resort.
Również Prokuratura Krajowa jest zdania, że zaproponowana przez MF konstrukcja jest sprzeczna z zasadami wymiaru kary grzywny, przewidzianymi w kodeksie karnym skarbowym i to z dwóch powodów. Po pierwsze – wskazuje PK – zgodnie z kodeksem grzywny są wymierzane w stawkach dziennych, a nie kwotowo. Stawka dzienna nie może być niższa od jednej trzydziestej minimalnego wynagrodzenia i nie może przekraczać czterystukrotności tego wynagrodzenia. W praktyce sąd może ją ustalić w wysokości od 75 zł do 30 tys. zł.
Minimalna i maksymalna wysokość grzywny w 2019 r.
Po drugie, sąd wymierzając karę, musi wziąć pod uwagę wiele elementów wskazanych w art. 13 k.k.s., a więc m.in. motywację i warunki osobiste sprawcy. A ustalając wysokość stawki dziennej, bierze pod uwagę m.in. dochody sprawcy, jego warunki rodzinne i możliwości zarobkowe.
Wymierzając grzywnę, sąd może ją więc ustalić np. na 10 stawek dziennych po 3 tys. zł, co oznacza, że sprawca zapłaci grzywnę w wysokości 30 tys. zł.
Pogwałcenie zasad
To, co proponuje MF, jest sprzeczne z tymi zasadami, po prostu je pomija – wskazuje Prokuratura Krajowa. Dodaje, że w skrajnym przypadku minimalna grzywna, ustalona zgodnie z projektowanym art. 23 par. 4 k.k.s., byłaby wyższa niż maksymalna kwota kary, wynikająca z par. 1 tego samego przepisu.
Propozycję MF krytykują również doradcy podatkowi. Nie tylko używają argumentów, na które zwróciła już uwagę PK, ale wskazują też kolejne.
– Osoby w Ministerstwie Finansów odpowiedzialne za ten projekt straciły z pola widzenia nie tylko systematykę i spójność wymiaru kar w kodeksie karnym skarbowym, ale też to, że odpowiedzialność karną skarbową nakłada się na osoby fizyczne zajmujące się sprawami finansowymi, a zaległość podatkowa powstaje najczęściej w ramach typowych rozliczeń spółki – mówi Michał Roszkowski, radca prawny, doradca podatkowy i partner w Accreo.
Ekspert przypomina, że grzywna ma być przede wszystkim dolegliwością wobec konkretnej osoby i jest ustalana z uwzględnieniem jej zdolności płatniczych oraz warunków osobistych i rodzinnych. Natomiast wysokość zaległości (uszczuplenia czy mówiąc prościej – straty dla budżetu) jest określana w toku postępowania podatkowego. Musi ja uregulować podmiot, u którego powstała zaległość.
– Obciążenie osoby fizycznej kwotą równą zaległości podatkowej prowadzi do destabilizacji tego mechanizmu – tłumaczy Michał Roszkowski.
– Projekt MF jest też o tyle zaskakujący, że Ministerstwo Sprawiedliwości opracowuje właśnie kompleksową nowelizację KKS – dodaje Anna Pęczyk-Tofel, starszy menedżer w Crido (zobacz tabela).
Skutki byłyby opłakane
Eksperci wskazują, że skutki tej zmiany najbardziej uderzyłyby w dyrektorów finansowych, członków zarządu odpowiedzialnych za sprawy finansowe, a także w księgowych.
– Jeśli ta zmiana zostanie uchwalona, to takie osoby dwa razy się zastanowią, zanim obejmą stanowisko – uważa Roszkowski.
Natomiast dla sądów – jak zauważa Anna Pęczyk-Tofel – projekt oznacza zwiększenie liczby spraw o wykroczenia skarbowe. – Sądy będą związane kwotą minimalną kary grzywny, co będzie oznaczało kary nieproporcjonalne do zawinienia.
– W praktyce sąd zostanie pozbawiony możliwości miarkowania kary grzywny – ocenia Michał Roszkowski. ©℗
Dwa projekty zmian w kodeksie karnym skarbowym
Projekt Ministerstwa Sprawiedliwości Etap legislacyjny: czeka na przyjęcie przez rząd (jest po komisji prawniczej) | ||
Czego dotyczy zmiana (obecny przepis) | Jak jest dziś | Jak będzie |
Czynny żal(art. 16 k.k.s.)Dobrowolne poddanie się odpowiedzialności(art. 17 k.k.s.) | Obie instytucje dotyczą tylko należności wymagalnych (trzeba je zapłacić – to warunek czynnego żalu i dobrowolnego poddania się odpowiedzialności).Kiedy nie można złożyć czynnego żalu– gdy organ ścigania miał już wyraźnie udokumentowaną wiadomość o popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego;– po rozpoczęciu przez organ ścigania czynności służbowej (chyba że nie dostarczyła ona podstaw do wszczęcia postępowania o dany czyn zabroniony). | Resort sprawiedliwości chce, aby czynny żal i dobrowolne poddanie się odpowiedzialności mogły też dotyczyć należności niewymagalnych. W założeniu ma to przyśpieszyć postępowania karnoskarbowe. Pomysł krytykują jednak prawnicy, którzy zwracają uwagę, że przepisy nadal będą odnosić się do uszczuplonej należności publicznoprawnej, a uszczuplenie może powstać tylko, gdy stała się ona wymagalna. Czynnego żalu nie będzie można złożyć, gdy czynności służbowe rozpocznie jakikolwiek inny organ, a nie tylko „organ ścigania”. Każda czynność jakiegokolwiek organu zmierzająca do ujawnienia przestępstwa wykluczy prawo do złożenia czynnego żalu i to bez względu na to, czy istniały podstawy do wszczęcia postępowania. Zawiadomienie o czynnym żalu będzie np. bezskuteczne, gdy fiskus będzie już prowadził działania analityczne na podstawie danych z JPK. |
Uwaga: MS wycofało się z pierwotnej propozycji zmiany definicji mienia znacznej wartości (limit ustawowy miał spaść o połowę), co ograniczałoby w praktyce dobrowolne poddanie się odpowiedzialności do najmniej istotnych spraw. | ||
Przedawnienie przestępstw i wykroczeń skarbowych(art. 44 par. 1 i par. 2 k.k.s., art. 51 k.k.s.) | Zasadą jest, że przestępstwo skarbowe przedawnia się po upływie:5 lat – gdy zagrożone jest karą pozbawienia wolności nieprzekraczającą 3 lat;10 lat – gdy zagrożone jest karą pozbawienia wolności powyżej 3 lat.Przestępstwo polegające na uszczupleniu lub narażeniu na uszczuplenie należności publicznoprawnej przedawnia się jednak wraz z podatkiem, a więc po 5 latach. To oznacza, że najpoważniejsze zbrodnie podatkowe w praktyce mogą się przedawnić już po 5 latach.Wykroczenia skarbowe przedawniają się po roku. | Zniknie zastrzeżenie, które dziś powoduje przedawnienie po 5 latach (wraz z podatkiem) najpoważniejszych zbrodni.Okres przedawnienia będzie przedłużany już po wszczęciu postępowania karnego „w sprawie”, a nie „przeciwko osobie”. Wykroczenia skarbowe będą się przedawniać po dwóch latach. |
Kary za najpoważniejsze czyny zabronione: | ||
– grzywny i mandaty za wykroczenia skarbowe(art. 48 par. 1 i par. 2 k.k.s.) | Grzywna sądowa może zasadniczo wynieść od 1/10 do 20-krotności minimalnego wynagrodzenia. | Grzywna sądowa będzie mogła wynosić od 1/20 do 20-krotności minimalnego wynagrodzenia. |
– kara łączna, nadzwyczajne obostrzenie kary i zakaz prowadzenia działalności gospodarczej(art. 28 par. 2, art. 34, art. 39 k.k.s.) | Maksymalna kara łączna może wynieść 15 lat pozbawienia wolności, 2 lata ograniczenia wolności lub grzywnę w wysokości do 1080 stawek dziennych.Nadzwyczajnie obostrzona kara nie może przekroczyć 1080 stawek dziennych, 2 lat ograniczenia wolności oraz 10 lat pozbawienia wolności.Sąd nie ma podstaw do orzekania zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wobec przedsiębiorcy, który wystawia lub posługuje się fałszywymi fakturami. | Maksymalna kara łączna wzrośnie z 15 do 20 lat więzienia (wyniesie tyle, ile obecnie przewiduje kodeks karny). Nadzwyczajnie obostrzona kara nie będzie mogła przekroczyć 1080 stawek dziennych, 2 lat ograniczenia wolności oraz 15 lat pozbawienia wolności.Sąd będzie mógł orzec zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, nawet przez 15 lat, wobec przedsiębiorcy, który wystawia lub posługuje się fałszywymi fakturami. |
– zamiana kar(art. 26 k.k.s.) | Sąd może zrezygnować z kary więzienia i zamienić ją na ograniczenie wolności bądź grzywnę, jeśli sprawca uiścił (lub uiści w wyznaczonym przez sąd terminie) należność publicznoprawną. Z takiego prawa nie mogą korzystać sprawcy przestępstw, za które grozi nadzwyczajne zaostrzenie kary. | Sąd nie zamieni kary wobec fałszerzy faktur na ogromną skalę (przestępstwa karnoskarbowe zagrożone nawet 15 latami więzienia). Fałszerze faktur i osoby, które posługują się „pustymi fakturami”, nie będą też mogli liczyć na warunkowe umorzenie postępowania i inne złagodzenia. |
– uporczywe niewpłacanie podatku(art. 57 k.k.s.) | Za uporczywe niewpłacanie podatku w terminie grozi kara jak za wykroczenie skarbowe. | Uporczywe niewpłacanie podatku będzie przestępstwem skarbowym, jeżeli wartość uporczywie niewpłacanego podatku przekroczy równowartość 50-krotności minimalnego wynagrodzenia. Będzie za to grozić grzywna do 720 stawek dziennych, ale nie będzie można nadzwyczajnie zaostrzyć kary (żeby nie było więzienia za długi). |
Rodzaje przestępstw: | ||
– nieprzechowywanie ksiąg po zakończeniu działalności gospodarczej(art. 60 par. 2 i nowy par. 2a k.k.s.) | Karalne jest tylko nieprowadzenie takich ksiąg bądź nieprzechowywanie ich w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej (lub innym wskazanym przez podatnika). Nie ma kary, jeżeli księgi zaginą po likwidacji firmy. | Osobie, która zgubi księgi, będzie grozić grzywna do 240 stawek dziennych. |
Projekt Ministerstwa Finansów (projekt nowelizacji ustawy o podatku akcyzowym i innych ustaw)Etap legislacyjny: w konsultacjach | ||
Podwyższenie wysokości grzywny(art. 23 par. 1 i nowy art. 23 par. 4 k.k.s.) | Zasadą jest, że sąd wymierzając grzywnę, określa liczbę i wysokość stawek dziennych, przy czym jeżeli kodeks nie stanowi inaczej, to minimalna wysokość stawek wynosi 10, a maksymalna 720. Nie ma oddzielnych zasad dla spraw, w których doszło do uszczuplenia należności publicznoprawnych. | Jeśli dojdzie do uszczuplenia należności publicznoprawnej, grzywna nie będzie mogła być niższa niż wysokość uszczuplenia (albo jego połowa, gdy sąd orzeknie oprócz grzywny także inną karę). |
Wspólne założenia projektów obu ministerstw: Sprawiedliwości i Finansów | ||
Grzywna nakładana mandatem karnym(art. 48 par. 2 k.k.s.) | Mandat karny nakładany przez urzędnika może wynieść maksymalnie 2-krotność minimalnego wynagrodzenia | Mandat karny nakładany przez urzędnika będzie mógł wynieść maksymalnie 5-krotność minimalnego wynagrodzenia. |
Sprzedaż bez banderoli(art. 63 par. 1, par. 3 i nowy par. 3a k.k.s.) | Karalna jest tylko produkcja wyrobów akcyzowych bez banderoli (poza składem podatkowym). | Karalna będzie także sprzedaż wyrobów akcyzowych bez banderoli, poza składem podatkowym, np. w sklepie, hurtowni. Będzie za to grozić więzienie, grzywna do 720 stawek dziennych lub obie kary łącznie. Oprócz tego podwyższona zostanie – z 2 lat do 5 lat – wysokość kar za przemyt lub wydanie wyrobów akcyzowych bez banderoli. |
Paserstwo nielegalnie produkowanych wyrobów akcyzowych(art. 65 k.k.s.) | Karalne jest nie tylko klasyczne paserstwo akcyzowe (szeroko pojęty umyślny obrót nielegalnymi wyrobami), ale też paserstwo nieumyślne, tj. gdy nabywca, przechowawca, przewożący itd. powinien, był i mógł przypuszczać, że stanowią one przedmiot czynu zabronionego. Grozi za nie grzywna do 720 stawek dziennych. | Za umyślne paserstwo akcyzowe będzie grozić nawet 5 lat więzienia.Nieumyślnym paserstwem akcyzowym będzie także próba nabycia takich wyrobów albo nieumyślna pomoc w ich nielegalnej produkcji. To samo ma dotyczyć nieumyślnego paserstwa celnego. |
Fałszerstwo banderoli(art. 67a k.k.s.) | Ukarany może być tylko ich fałszerz. | Karalne będzie również posiadanie, przechowywanie bądź przewóz podrobionych banderol (lub upoważnień do ich odbioru). Grozić będą za to 2 lata więzienia, grzywna do 720 stawek dziennych lub obie te kary łącznie. |
Przygotowanie do nielegalnej produkcji(art. 69a par. 1 k.k.s.) | brak penalizacji | Karalne będzie samo przygotowanie do nielegalnej produkcji bądź magazynowania wyrobów akcyzowych. Sprawcy będzie grozić grzywna do 720 stawek dziennych, 2 lata więzienia lub obie kary łącznie. |
Niszczenie suszu tytoniowego(art. 31 par. 6 i par. 7 k.k.s.) | Fiskus nie ma podstaw, by zniszczyć susz tytoniowy, urządzenia wykorzystywane do nielegalnej produkcji wyrobów tytoniowych oraz maszyny hazardowe. To powoduje, że np. właściciel nielegalnej fabryki papierosów może odkupić zatrzymane urządzenia i wykorzystać je do produkcji w szarej strefie. | Sąd będzie mógł orzekać o zniszczeniu suszu tytoniowego pochodzącego z przestępstwa, urządzeń wykorzystywanych do nielegalnej produkcji wyrobów tytoniowych oraz maszyn hazardowych. |
Opracował Mariusz Szulc
opinia
Ministerstwo Finansów powinno wycofać się ze swojego pomysłu
Agnieszka Tałasiewicz partner zarządzający Kancelarią EY Law, lider zespołu postępowań podatkowych i sądowych w EY Doradztwo Podatkowe
Pomysł zrównania wysokości orzekanej grzywny z wysokością uszczuplonej należności został skrytykowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości, Prokuraturę Krajową i Rządowe Centrum Legislacji w opiniach skierowanych w toku procesu legislacyjnego. Z opiniami tymi trzeba się zgodzić.
Wskazano w nich kilka istotnych wątpliwości. Przede wszystkim nowa koncepcja grzywny odchodzi od ugruntowanych w prawie karnym skarbowym zasad wymiaru kary.
Jak podkreśla Ministerstwo Sprawiedliwości, celem obecnych zasad wymiaru grzywny jest zapewnienie, aby kara była dla sprawców, mających różną sytuację ekonomiczną analogicznie dolegliwa i aby byli oni w stanie uiścić orzeczoną grzywnę bez potrzeby jej zamiany na karę zastępczą. Tymczasem automatyczne powiązanie wysokości grzywny z wysokością uszczuplenia w ogóle pomija rolę sprawcy w popełnieniu przestępstwa, jego właściwości i realne możliwości ekonomiczne.
Zgodzić należy się również ze stanowiskiem MS, że dla wprowadzenia tak radykalnej zmiany zasad wymiaru grzywny nie może być wystarczające proste zestawienie wysokości orzekanych kar grzywien z wysokością należności publicznoprawnych uszczuplanych czynami zabronionymi. Jak słusznie podkreślono w opinii, zwiększanie represyjności prawa karnego skarbowego nie może być sposobem na rozwiązanie problemów z efektywnym egzekwowaniem należności publicznoprawnych uszczuplonych czynem zabronionym. Co więcej, już zgodnie z obecnym brzmieniem kodeksu karnego skarbowego (art. 15) odpowiedzialność karna skarbowa jest niezależna od odpowiedzialności finansowej z tytułu niewypełnienia lub nienależytego wypełnienia zobowiązań podatkowych. Zatem ukaranie sprawcy na podstawie prawa karnego skarbowego nie zwalnia od obowiązku uiszczenia zaległości podatkowej. Z drugiej strony, prawo karne skarbowe stwarza system zachęt do dobrowolnej zapłaty uszczuplonej czynem należności publicznoprawnej – wiążąc z zapłatą należności np. skuteczność czynnego żalu (co wiąże się z niepodleganiem sprawcy karze), możliwość zastosowania dobrowolnego poddania się sprawcy odpowiedzialności (co wiąże się chociażby z brakiem wpisu sprawcy w Krajowym Rejestrze Karnym) czy też nadzwyczajnego złagodzenia kary.
W podobnym duchu pozostają opinie wydane przez Prokuraturę Krajową oraz Rządowe Centrum Legislacji. Pozostaje zatem mieć nadzieję, że Ministerstwo Finansów na dalszych etapach procesu legislacyjnego wycofa się z niefortunnego pomysłu wprowadzenia „adekwatnej minimalnej grzywny”. ©℗