Rządy europejskie przyciśnięte górą długów szukają oszczędności tam, gdzie – wydawałoby się – najłatwiej, w przerośniętej i powszechnie nielubianej administracji. Francuzi planują redukcję etatów o 100 tys., Niemcy o 10 – 15 tys. i zamrażają płace. Włosi zapowiadają obniżenie o 10 proc. płac kadry kierowniczej i zmniejszenie o jedną piątą liczby służbowych limuzyn. Brytyjczycy zamrozili nabór, zmniejszają zamówienia na komputery, samochody i bilety lotnicze w pierwszej klasie, a ministrowie „mają chodzić piechotą albo korzystać z transportu publicznego”.
To jednak dopiero przygrywka do prawdziwej rewolucji w administracji. Coraz powszechniej mówi się o rozwiązaniu dla sektora publicznego, które nie oznacza tylko ślepych cięć, a może przynieść ogromne oszczędności. Lekarstwem ma być outsourcing. To skrót od „outside resource using”, co oznacza „wykorzystywanie zasobów zewnętrznych”, czyli zlecanie tańszym partnerom części zadań w celu obniżenia łącznych kosztów. Prywatne firmy mogą zająć się nie tylko sprzątaniem czy urzędowymi stołówkami, ale przejąć systemy IT, księgowość, a nawet obsługę obywatela w okienku. Idealnym rozwiązaniem problemu kolejek byłyby centra obsługi, zwane popularnie call centers, dzięki którym petent mógłby być prowadzony za rękę za pomocą takich narzędzi jak telefon czy internet. – Obniżamy koszty ponoszone przez prywatny biznes nawet o 40 proc., więc dlaczego nie moglibyśmy w tej skali obniżyć kosztów administracji? – mówi Krystian Bestry, prezes Infosys BPO Polska, spółki córki jednego z potentatów outsourcingu na świecie ze 100 tys. pracowników.
To właśnie Infosys BPO i inne największe firmy z tej branży, jak HP, Cap Gemini czy IBM, zacierają teraz ręce. Nie dość, że za sprawą kryzysu wzrosło zainteresowanie ich usługami w sektorze prywatnym, to jeszcze na horyzoncie pojawił się najatrakcyjniejszy możliwy klient – gigantyczna administracja publiczna. Instytucje z sektora publicznego z Europy podpisały w 2009 r. odpowiednie kontrakty o wartości 10,9 mld dol. – to ponad trzy razy więcej niż rok wcześniej.
Potentat na rynku IT firma Cisco szacuje, że łączne oszczędności administracji publicznej mogą w ciągu 10 lat na całym świecie osiągnąć astronomiczny poziom 3,3 bln dol. To z grubsza równowartość budżetu federalnego USA czy rocznych wydatków na służbę zdrowia na całym świecie.
Reklama
Od Forda do Blackwater
Jak daleko administracja rządowa może już delegować swe funkcje na rzecz firm prywatnych, uświadomiła światu awantura wokół amerykańskiej firmy Blackwater, której ochroniarze 16 sierpnia 2007 r. zabili w Bagdadzie 17 cywilów. Wydarzenia te, jak i próba ich zatuszowania (również w postaci milionowej łapówki), zwróciły uwagę na największą prywatną armię na świecie z własnymi pojazdami bojowymi i śmigłowcami, która chroni amerykańskie obiekty zagranicą, odciążając wojsko. Wypędzona z Iraku, natychmiast otrzymała od administracji USA kontrakt na ochronę dyplomatów w Afganistanie. Blackwater założył dziesięć lat wcześniej 27-letni Erik Prince, były żołnierz elitarnej jednostki Navy Seals. Początkowo miała jedynie szkolić wojsko i firmy ochroniarskie.
Misja w Iraku jest jedną z najbardziej sprywatyzowanych w historii. Znajduje się tam już więcej prywatnych dostawców i ochroniarzy niż samego wojska. Podczas wojny w zatoce stosunek ten wynosił 1:9. Żołnierzy w Iraku karmią, sprzątają po nich, piorą mundury czy przewożą ich m.in. pracownicy KBR, spółki zależnej od amerykańskiego giganta Halliburton, którego szefem był w latach 90. były wiceprezydent Dick Chenney.
Wyręczanie wojska to coraz bardziej popularna forma outsourcingu także w Polsce. Grochówkę z kotła na kółkach często wlewa już nie wredny kapral, jak w filmie „Czterej pancerni i pies”, a pracownicy prywatnych firm. To oni sprzątają koszary i pilnują baz wojskowych. Wrocławski Impel strzeże naszych myśliwców F16 w Powidzu i Krzesinach.
W USA i Europie Zachodniej idzie się już dalej i przekazuje prywatnym firmom budowę i prowadzenie więzień. Takich obiektów jest za oceanem już ponad 150 (na 120 tys. miejsc), a kolejne powstają w Wielkiej Brytanii czy Australii. Są przeciętnie o jedną piątą tańsze od publicznych. Prywatne zakłady penitencjarne są zainteresowane jak najlepszymi usługami, gdyż na mocy kontraktu każdy incydent, np. ucieczka więźnia, bójka czy niedostarczenie posiłku, powoduje odjęcie punktów, od których zależy wysokość wynagrodzenia. Tak właśnie jest w Wielkiej Brytanii, gdzie w prowadzonych przez prywatne firmy placówkach przebywa już 10 proc. więźniów.
W Polsce na odbycie kary czeka 40 tys. osób, dla których nie ma miejsca w przeludnionych więzieniach. Kilka lat temu przetoczyła się więc debata, czy rozwiązań stosowanych na Zachodzie nie przyjąć i u nas. Efektów brak.
Outsourcing, który zaczyna robić karierę w administracji, zrewolucjonizował działanie wielkich korporacji już 20 – 30 lat temu. Za prekursora tej idei uchodzi Henry Ford, który w 1923 r. powiedział: „Jeśli jest coś, czego nie potrafimy zrobić wydajniej, taniej i lepiej niż nasi konkurenci, nie ma sensu, żebyśmy to robili; powinniśmy zatrudnić do wykonania tej pracy kogoś, kto zrobi to lepiej niż my”.
W praktyce pierwsza tę zasadę zastosowała w 1963 r. firma EDS Rossa Perota, późniejszego kandydata na prezydenta. Zaoferowała koncernowi Frito Lay usługi polegające na odpłatnej realizacji funkcji informatycznych. Początek prawdziwej ery outsourcingu to lata 80., kiedy – w dobie globalizacji – światowe koncerny stały się już tak wielkie, że miały problem z trzymaniem w ryzach kosztów i jakością usług. Potrzebowały mniejszych i bardziej elastycznych partnerów, którzy przejęliby część zadań. Jako pierwsze przekazywano im prowadzenie zaplecza IT, potem pojawiły się usługi księgowe i porządkowe. Profitem był spadek kosztów i związany z tym wzrost kursów akcji na giełdzie.
Szczególnie popularny jest outsourcing w USA. Obecnie w jakiejś formie korzysta z niego 60 proc. amerykańskich przedsiębiorstw. Niektóre firmy, jak europejscy producenci komórek, zlecają całą produkcję swym partnerom w Azji. Według ostrożnych szacunków analityków IDG wartość światowego rynku takich usług to ponad 360 mld dol. rocznie.
Outsourcing podbija Polskę
– Jesteśmy zainteresowani polskim sektorem publicznym. Tym bardziej że takie usługi świadczymy już w Irlandii – mówi Wiktor Doktór, dyrektor zarządzający w irlandzkiej firmie SouthWestern. Na Zielonej Wyspie firma rejestruje bydło dla ministerstwa rolnictwa czy wypadki przy pracy dla tamtejszego odpowiednika ZUS.
Irlandia jest obok USA, Wielkiej Brytanii czy Indii jednym z miejsc, gdzie outsourcing w administracji jest najbardziej zaawansowany. Nawet przydzielanie licencji taksówkowych przekazano już firmie zewnętrznej. – Obecnie staramy się o kontrakt na obsługę dotacji unijnych i nie ukrywamy, że w przypadku sukcesu będziemy się starali przenieść taką usługę na polski rynek – mówi Doktór.
Przejęcie części polskiej administracji byłoby dla firm outsourcingowych naturalnym krokiem w rozwoju. Już od kilku lat mocno zakotwiczyły się na naszym rynku i rozpoczynają ekspansję zagraniczną. Polską specjalnością stają się usługi księgowe. Nasz kraj może się stać wkrótce liderem na Starym Kontynencie pod względem liczby zatrudnionych w branży outsourcingowej. Obecnie w samych tylko call centers pracuje blisko 50 tys. osób, a zdaniem Krystiana Bestrego w ciągu 2 – 3 lat ta liczba powinna się podwoić. Polscy pracownicy obsługują zdalnie krajowe firmy, ale przede wszystkim wielkie światowe korporacje i ich klientów.
Outsourcing może być dobrym rozwiązaniem nie tylko dla samej administracji, ale też dla cierpiących na przerosty zatrudnienia wielkich przedsiębiorstw użyteczności publicznej. W Norwegii odpowiednik Poczty Polskiej przekazał już 20 proc. obsługi listów firmom prywatnym, które operują pod jego logo. Tyle że znacznie taniej.
Odchudzanie urzędników
Przerośnięta administracja publiczna, która wydaje się bonanzą dla firm outsourcingowych, stała się problemem dla Polski.
Dwadzieścia lat temu było u nas 40 tys. urzędników. Teraz jest dziesięć razy więcej. Pracują w setkach urzędów centralnych, samorządowych i agendach, takich jak choćby ZUS, który zatrudnia tyle osób, co dwa największe polskie banki – PKO i Pekao SA – łącznie.
Kolejne rządy nie miały pomysłu na publiczną administrację. Zapowiadały cięcia etatów, Kazimierz Marcinkiewicz mówił nawet o 20 proc., po czym... zwiększano zatrudnienie.
Zdaniem Andrzeja Sadowskiego, wiceprezydenta Centrum im. Adama Smitha, takie hasła zawsze były tylko propagandą. Urzędników wciąż przybywa, bo rośnie liczba regulacji prawnych, a więc i osób, które muszą się nimi zajmować. Obowiązuje prosta reguła: „im więcej prawa, tym więcej urzędników”. Efekt jest taki, że koszty bieżącego funkcjonowania instytucji centralnych stanowią 20 proc. budżetu, z tego dwie trzecie to płace. Według firmy Deloitte mimo ruchów oszczędnościowych w końcu 2008 r. i zamrożenia wydatków bieżących w budżecie na poziomie 51,6 mld zł, wydatki na płace w sektorze publicznym wzrosły w ubiegłym roku z 31,9 mld do 35,3 mld zł. – Administracja ma samoistną tendencję do rozrastania – przyznaje prof. Michał Kulesza, współtwórca polskich reform administracyjnych lat 90., obecnie partner w kancelarii Domański, Zakrzewski, Palinka. Zwraca jednak uwagę, że urzędników w Polsce jest mniej niż w krajach starej Unii.
Minister Michał Boni przyznał niedawno w wywiadzie dla „DGP”, że rząd zamierza szukać oszczędności, budując centra usług wspólnych, czyli łącząc księgowość czy zakupy w administracji. Mogłoby to dać – jego zdaniem – kilka miliardów złotych. Jednak według firmy doradczej Deloitte w polskim sektorze publicznym można pójść dalej i zaoszczędzić nawet 15 mld zł rocznie.
Biurokratyczna niechęć
Zdaniem partnera w tej firmie Jakuba Bojanowskiego w Polsce trudno będzie zastosować w administracji outsourcing na wielką skalę, gdyż na razie słowo to kojarzy się głównie ze zwolnieniami. Urzędnicy mogą więc znajdować niezliczone przeszkody.
– Z tym zwalnianiem to strachy na lachy. Według naszych badań po trzech latach pozostawało 97 proc. przejętych pracowników – uspokaja dyrektor Jolanta Jaworska z IBM.
Urzędnicy nie ukrywają niechęci. – Outsourcing jest przereklamowany. Nie dość, że państwo może stracić kontrolę, a obywatele poczucie bezpieczeństwa, to jeszcze jakość działania administracji może się pogorszyć. Umowy z partnerami są bardzo skomplikowane i negocjuje się je często latami. Kryzys się skończy i nikt już nie będzie sobie zaprzątał głowy takimi pomysłami – powiedział nam wysoki rangą przedstawiciel administracji centralnej.
Wiktor Doktór przekonuje, że to wszystko mity. – Pracując dla firm prywatnych, też jesteśmy zobligowani do zachowania tajemnicy i konkretnych procedur. Państwo cały czas nas kontroluje.
Jednak takie obawy to nie tylko polska specjalność. Niedawno firma Corrections Corporation of America (CCA), która zdobyła kontrakt na prowadzenie pierwszego w USA prywatnego więzienia, w Hamilton County w stanie Tennessee, zaoferowała w tym roku, że przejmie za 200 mln dol. wszystkie zakłady penitencjarne w tym stanie. Oferta została odrzucona na skutek protestów m.in. pracowników sektora publicznego. Przeciwne prywatyzacji więzień są też od dawna liczne organizacje kościelne – uważają, że jest to naganne etycznie.
Bo też efekty, poza niekwestionowanym obniżeniem kosztów, nie zawsze są pozytywne. Pierwsze w Wielkiej Brytanii prywatne więzienie dla młodocianych przestępców w Ashfield, założone w 1999 r., zostało niedawno zamknięte po zamieszkach, które wszczęli osadzeni. Zdaniem prof. Kuleszy trzeba dokładnych wyliczeń, czy rzeczywiście outsourcing się opłaca. Własny prawnik jest tańszy, ale ma wiedzę ogólną. Kancelaria jest droższa, ale bardziej wyspecjalizowana. Tu zatem liczy się nie tylko cena. – Na pewno takie działania mogłyby być stosowane szerzej, ale zawsze decydować powinna racjonalność, a nie moda – mówi prof. Kulesza.
Gdzie są granice delegowania przez administrację swych funkcji na rzecz firm prywatnych? – Trudno je dokładnie określić. Na pewno część funkcji można oddać, jak w większym zakresie pomoc społeczną, ale już zadania obronne czy sądy na pewno nie – mówi Marcin Król, filozof i historyk idei. Zwraca uwagę, że już w Rzeczypospolitej istniały prywatne armie, ale to rozwiązanie się raczej nie sprawdziło. – Trzeba być ostrożnym, bo kryzys pokazał, jak wrażliwy jest sektor prywatny. Firma może zbankrutować, czy zostać przejęta, co postawiłoby pod znakiem zapytania ciągłość pracy na rzecz obywateli. Kto byłby wtedy odpowiedzialny?
Głową w mur
Przeciwnicy oustourcingu w administracji powołują się na międzynarodowe badania przeprowadzone przez Uniwersytety w Oksfordzie i Missouri, z których wynika, że aż 35 proc. największych kontraktów outsourcingowych z firmami w ciągu ośmiu ostatnich lat zakończyło się porażką. Wynikało to przeważnie ze złej konstrukcji umów i strategii. W 2002 r. bank JP Morgan podpisał umowę z IBM na obsługę informatyczną wartą 5 mld dol., by po dwóch latach z niej zrezygnować. Bank musiał wypłacić ogromne odszkodowanie.
Niechętni „nowinkom” w administracji są też politycy, gdyż mogłoby to oznaczać zmniejszenie ich wpływów. Dotychczas niektóre urzędy poddane były wpływom politycznym niemal do poziomu sprzątaczki.
Firmy outsourcingowe chcą przekonać rząd i samorządy do swoich rozwiązań. Na razie jednak walą głową w mur. – Umawiamy się na spotkania i zwykle słyszymy, że wszystko jest super, ale trzeba to gruntownie przemyśleć i proponują kolejną rozmowę za pół roku czy rok. Czasem umawiamy się na spotkanie, by dowiedzieć się, że i tak decyduje w tej sprawie ktoś inny – żali się jeden z przedstawicieli firm outsourcingowych. – Polska jest jedynym w Europie dużym krajem, którego rząd nie dysponuje specjalną komórką do spraw organizacji zarządzania zasobami swojej administracji. To jeden z podstawowych warunków sprawności aparatu administracyjnego i zarazem ograniczenia jego kosztów – mówi prof. Kulesza.
Taka komórka miała powstać w 2001 r. po wielkiej reformie decentralizacyjnej lat 1998 – 1999. To był świetny moment na przebadanie administracji rządowej i racjonalizację jej struktur. Uchwalonej już ustawy nie podpisał jednak prezydent Kwaśniewski.
Sceptyczny wobec tego pomysłu jest partner w firmie Deloitte Jakub Bojanowski: – Taka agenda to kolejne zwiększenie biurokracji, tym razem o urzędników do szukania oszczędności. To zwalczanie biurokracji biurokracją.
– Najlepszy outsourcing administracji byłby nie do określonych instytucji czy firm, a do obywateli. Oznaczałoby to redukcję kompetencji i zakresu działania administracji i zostawienie większej swobody obywatelom – dodaje Andrzej Sadowski z Centrum im. Adama Smitha. – Wtedy tak wielka administracja nie byłaby potrzebna.
/>
/>