Mówi się, że dławi przedsiębiorczość i komplikuje proste czynności. To prawda. Tylko że mowa tu o biurokratyzmie, a niekoniecznie o samej biurokracji. Bo ta ostatnia wcale nie musi być zła.
W latach 90. Robin Leidner, socjolog z Uniwersytetu w Pensylwanii, obserwowała zachowania dwóch grup pracowników. Jedni pracowali dla restauracji McDonald’s, drudzy harowali w branży ubezpieczeniowej. Choć wszyscy podlegali pod rygorystyczne standardy i procedury (obecnie sprowadzające się do ogranego sloganu „a może frytki do tego?”), to jednak ich nastawienie do wykonywanej pracy okazało się skrajnie różne. Pracownicy fast foodów, choć pracują w typowej „biurokracji maszynowej”, mają większą swobodę, gdyż nie ingeruje się w ich psychikę. Akceptują pewne zasady obsługi klienta, na pamięć znają proces tworzenia Big Maca, dzięki czemu cała restauracja działa efektywnie. Natomiast pracownicy biurowi, jak uzasadnia Leidner, poddawani są swoistemu praniu mózgu i kontroli. Chociaż nie analizuje się drobiazgowo ich ruchów ani nawet nie prowadzi stałego nadzoru, podlegają znacznie większej presji. Ich praca jest więc bardziej stresująca i mniej wydajna.
Z kolei zajmujący się zarządzaniem akademik Joseph Raelin w latach 80. przyglądał się kancelariom prawniczym. Doszedł do wniosku, że w niektórych z nich biurokracja postrzegana była jako coś pozytywnego, co lepiej organizowało pracę. W innych kancelariach było wręcz odwrotnie – tam biurokracja prowadziła do zniechęcenia pracowników, a procedury służyły tylko po to, by wymigać się od pracy.
Nie da się więc jednoznacznie stwierdzić, kiedy biurokracja przyniesie negatywne efekty. Przeprowadzone badania najlepiej dowodzą, że nie zawsze musi ona prowadzić do dysfunkcji czy patologii. – Biurokrację krytykuje się zazwyczaj nie dla niej samej, a dla częstego skutku ubocznego, jaki powoduje, tj. biurokratyzmu – tłumaczy w rozmowie z DGP Dariusz Jemielniak z Akademii Leona Koźmińskiego. – Jego przykładem jest kontrola wydajności pracy policjantów poprzez określenie oczekiwanej liczby wystawionych mandatów. Powoduje to, że celem dla policjanta jest złapanie obywatela na wykroczeniu, a nie zapobieganie przestępstwom czy wypadkom – dodaje.
Reklama

Koszty nie takie straszne

Biurokracja nie ma łatwo. W czasach powszechnego zaciskania pasa to na nią spadają największe gromy – że bezsensownie pożera pieniądze, że coraz droższa, że niewydolna. Mówiąc jeszcze dosadniej – biurokracja to nic innego, jak dobrze zorganizowana zaraza.
Problem z taką opinią miałaby spora część antropologów. Jak wskazuje Charles S. Spencer z Amerykańskiego Muzeum Historii Naturalnej, bez biurokracji nie powstałyby i nie rozwinęłyby się dzisiejsze państwa. W czasach preindustrialnych strategia zarządzania sprowadzała się do centralizacji władzy i ograniczenia wielkości danego terytorium. Jak wyliczyli eksperci, władza mogła być wówczas efektywnie sprawowana tylko w promieniu zaledwie 24–30 kilometrów od centrum, w którym rezydowali przywódcy. Dopiero gdy powstały zręby biurokracji, w ramach której funkcje i część kompetencji powierzano specjalistom i wysłannikom terenowym, zaczęły się formować państwa i całe imperia. W pojedynkę, bez określonych reguł i standardów postępowania, nikt nie byłby po prostu w stanie zarządzać tak dużym organizmem.
Dziś już tych zalet biurokracji niemal nikt nie dostrzega. Przez wiele lat ok. 70 proc. Amerykanów było zdania, że aż 48 centów z każdego dolara wydanego na podatki jest marnotrawionych na biurokrację. Badania przeprowadzone przez ekspertów pod wodzą ówczesnego wiceprezydenta Ala Gore’a dowiodły, jak bardzo się mylili. Okazało się bowiem, że faktycznie część każdego wydanego dolara jest marnowana na biurokrację i papierkową robotę, jednak stratę oszacowano na ledwie...2 centy.
Na gruncie europejskim również nie brakuje przykładów obalających pewne stereotypy na temat kosztów biurokracji. Weźmy pod lupę rozbuchaną, ponadnarodową ostoję europejskości, czyli Unię Europejską. Od mielenia papierów, wydawania decyzji, organizowania spotkań czy parzenia kawy ma sztab w postaci 50 tys. osób. Pokaźna liczba, która szybko przestaje robić aż takie wrażenie, gdy odniesiemy ją do blisko pół miliarda Europejczyków, na rzecz których ten sztab pracuje.
Jak z kolei wyliczył holenderski tygodnik „De Groene Amsterdammer”, Komisja Europejska dysponuje jednym urzędnikiem na 20,8 tys. obywateli całej UE. Dla porównania rząd w Hadze ma jednego urzędnika na 133 mieszkańców.
A jak wspólnotowa biurokracja przekłada się na koszty? Średnio na szeroko pojętą administrację Unia wydaje 6 proc. rocznych budżetów. W 2011 r. wydatki te wyniosły 8,4 mld euro z niemal 130 miliardów.
Spróbujmy sobie teraz wyobrazić system unijnych dotacji bez żadnej towarzyszącej mu biurokracji, procedury składania wniosków, ich oceny formalnej i merytorycznej. Wtedy z pewnością pieniądze trafiałyby w dużej mierze do przypadkowych osób na wątpliwej jakości projekty. Choć eksperci dostrzegają oczywiste wady biurokratycznej machiny stworzonej przez instytucje wdrażające w Polsce środki z Brukseli, ich zdaniem jest to niewielka cena, jaką przychodzi zapłacić za korzyści płynące z unijnego wsparcia. – Jeśli przy ocenie merytorycznej opinie dwóch ekspertów z danej dziedziny są skrajnie różne, trzeba zaangażować kolejnego. Wtedy koszty całej procedury faktycznie się zwiększają. Ale chodzi przecież o to, by nie dublować projektów i nie stracić unijnych dotacji. Gdyby nie biurokracja, dofinansowanie uzyskiwałyby projekty mało wartościowe – uważa Ewa Nowińska z Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, ekspert oceny wniosków z ramienia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.
Wskazuje też przykład, do czego może doprowadzić brak ścisłych procedur weryfikacji wniosków (a to przecież na nie najczęściej narzekają przedsiębiorcy ubiegający się o środki z UE). W 2009 r. do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na potrzeby ostatniego w tamtym roku konkursu wpłynęło tak dużo wniosków, że ostatecznie o przyznaniu dotacji na e-biznes decydowała kolejność składanych dokumentów, a nie aspekty merytoryczne. – O tym konkursie usłyszeć można znacznie więcej zdań krytycznych niż pochlebnych – mówi Ewa Nowińska. Przez całe zamieszanie wiele projektów nie otrzymało żadnego dofinansowania, nawet jeśli okazałoby się, że są lepsze od tych, które się załapały na listę. – Z dzisiejszej perspektywy widać też, że niektóre dofinansowane projekty okazały się mało innowacyjne – twierdzi Nowińska.

Kto chce biurokracji

Lubimy ponarzekać na biurokrację, choć często sami się jej domagamy, nie zawsze zdając sobie z tego sprawę. – Biurokracje rozwiązują konkretne problemy, sprawdzają się szczególnie wtedy, gdy nie zależy nam na innowacjach. A zachowania rutynowe i bezstronne sprawdzają się szczególnie dobrze. Nikt przy zdrowych zmysłach nie będzie np. chciał, aby operujący nas chirurg wymyślał, jak nas będzie operował już w trakcie realizacji zadania. Nawet do innowacyjnych zabiegów w takich przypadkach stosuje się biurokratyczne procedury, zatwierdzenia itp. Podobnie nikt nie proponuje, aby edukację akademicką zastąpić w całości przez testy umiejętności, bez konieczności uczęszczania na zajęcia, bo społecznie jest przyjęte, że poddanie się pewnemu rygorowi biurokratycznemu ma swoje zalety – wskazuje Dariusz Jemielniak. Poza tym samo przejście tych samych, często żmudnych procedur, np. przy ubieganiu się o kredyt albo w kolejce do urzędowego okienka, z jednej strony może irytować, ale z drugiej – daje poczucie pewnej sprawiedliwości społecznej.
A jeśli jeszcze biurokracja może w jakiś sposób poprawić nasze życie, to tym chętniej się na nią godzimy. Dowiedli tego Teksańczycy, którzy słyną z tego, że zazwyczaj najpierw strzelają, a potem zadają pytania. A z pewnością nie są to ludzie, którzy przychylnym okiem patrzą na struktury rządowe. – Co więc robi ta konserwatywna społeczność, by pobudzić rozwój gospodarczy i skuteczniej lobbować za swoimi interesami? – pytają retorycznie dwaj badacze Kevin Smith i Michael Licari. Odpowiedź brzmi: żąda więcej biurokracji. I takową dostaje w 2001 r. w postaci Biura do spraw Społeczności Wiejskiej (Office of Rural Community Affairs – ORCA). Po pięciu latach funkcjonowania ORCA dysponowała budżetem w wysokości 128 mln dol. i zatrudniała 70 urzędników.
Mnożenie biurokracji może budzić skrajne emocje – wszystko zależy od tego, komu przynosi ona korzyści, a kogo obciąża dodatkową pracą i obowiązkami. Najlepszym tego przykładem na polskim gruncie było wprowadzenie w marcu 2012 r. w lokalnych urzędach metryki sprawy. Ma ona stanowić obowiązkową część akt sprawy administracyjnej. Widoczne w niej powinny być wszystkie etapy postępowania wraz z danymi osób, które podejmowały poszczególne czynności. Wprowadzenie metryki było więc spełnieniem postulatów mieszkańców, którzy od wielu lat zarzucali urzędnikom korupcję i brak transparentności podejmowanych decyzji. Teraz o wiele prościej będzie ustalić, kto zawinił, kto konkretnie nie wydał pozwolenia na budowę czy podwyższył nam podatek od nieruchomości.
Zupełnie inaczej sprawę potraktowały same urzędy. Dla nich to tylko niepotrzebne komplikowanie procedur oraz marnotrawstwo czasu i papieru, o większej kontroli urzędników nie wspominając. W efekcie gminy albo udają, że metryki prowadzą, albo wdrażają je z oporami. By im nieco ulżyć, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji przygotowało wykaz spraw, które są na tyle proste, że nie trzeba przy nich prowadzić metryki. To jednak było za mało dla samorządowców. Unia Metropolii Polskich dorzuciła własne propozycje spraw, o które jej zdaniem powinien być rozszerzony katalog spraw zwolnionych z prowadzenia metryki.
Pytanie, skoro biurokracja może być jednak dobra, to czy w takim razie potrzebujemy jej więcej? Zdaniem ekspertów odpowiedź jest łatwa do przewidzenia: to zależy, czy jest efektywna i przynosi pożądane efekty. Problemem niemal każdego państwa jest to, że nie potrafi skutecznie biurokracji zracjonalizować i wyrugować z systemu tego, co się nie sprawdza. Bo wtedy to już nie biurokracja, tylko nowotwór, który trzeba wyciąć, zanim dojdzie do przerzutów.