Powszechny i unikalny produkt systemów budżetowych państw socjalistycznych. Zrazu tylko z paroma przepisami, potem doskonalony, poczynając od prawa budżetowego 1970 r. Teraz to już dzieło dojrzałe w postaci posiadającej ponad 200 artykułów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 2004 r.
To system o żelaznej logice, choć zaczerpniętej z poprzedniej epoki. W gospodarce centralnie planowanej najważniejsze jest pozostawanie w zgodzie z planem finansowym. Stąd wykonanie planu wymaga sankcji tak od strony obowiązujących wpłat do budżetu, jak i wydatkowania z niego środków. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny ma zapewnić, że każda z osób uczestniczących w wykonaniu planu finansowego dołoży wszystkich starań, aby został on zrealizowany w 100 proc. I taka jest też odziedziczona po PRL postawa kontrolerów, włącznie z Najwyższą Izbą Kontroli: zbadać, czy plan został zrealizowany. Sankcje za nieodprowadzenie dochodów muszą być jasne. Każda z tysięcy jednostek budżetowych i wówczas, i teraz łatwo pieniądze „zjada”. Środki z budżetu tak czy siak musi otrzymać. Nie ma mowy o oszczędności. Trzeba więc forsować realizację dochodów. To tłumaczy tę specyficznie rozumianą potrzebę dyscypliny w piętrowym budżecie państwa.
W PRL budżety terenowe zawierały się w budżecie państwa. Z chwilą odtworzenia w 1990 r. gmin, ich budżety przestały być składowymi elementami budżetu państwa. Gminy, działając bliżej mieszkańców, miały efektywniej wydawać pozyskiwane dochody. Mimo tego historycznego zwrotu, zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów nadal obowiązują samorządy. Jeden ze zbędnych elementów centralnej kontroli. A przecież to w interesie każdego wójta czy prezydenta jest zachowanie płynności finansowej. Dzięki niej może rządzić i wywiązywać się wobec mieszkańców z realizacji zadań. Sprawuje nadzór nad swoimi instytucjami, a dobierając ich kierowników, może wpływać na dbałość o pieniądze gminy. Jaki jest więc sens utrzymania systemu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny w samorządach?
Każdy pracownik w samorządzie, szczególnie główny księgowy i kierownik jednostki organizacyjnej, wie, czym jest odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów. Jednak w nieformalnych rozmowach samorządowcy, pracownicy regionalnych izb obrachunkowych, a nawet urzędnicy z Ministerstwa Finansów zgodnie przyznają, że system tej odpowiedzialności kosztuje, a nie wiadomo, czy przynosi korzyści, choćby dla ministra finansów. Nikt po 1989 r. nie zbadał jeszcze skutków oddziaływania tego, bądź co bądź, powszechnego instrumentu.
Reklama
Najbliżej samorządów jest siatka 16 regionalnych komisji orzekających przy regionalnych izbach obrachunkowych. Ich członkowie otrzymują co miesiąc wynagrodzenie z tytułu udziału w tym quasi-sądzie I instancji. W każdej jest przewodniczący, co najmniej jeden zastępca i pięciu członków. Przy założeniu minimalnego składu komisji budżet państwa wydaje z tego tytułu milion złotych rocznie. Oddzielnie płatny jest też udział w posiedzeniu. Ze względu na charakter pracy komisji trzeba prowadzić dokumentację, badać akta i orzekać. Słowem: uczestniczyć w akcie osądzenia (najczęściej bez orzekania kary) albo uniewinnia podsądnego. Ten zaś może popełnić błąd nie tyle ze złej woli czy przez swoje niedbalstwo, a raczej niejednoznaczne dyspozycje polskiego prawa finansów publicznych.
Symbolizująca budżetowy system PRL idea odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zachęca do postawienia pytania, ile jest w polskim prawie finansowym mechanizmów, które kompletnie się zdezaktualizowały. Trwają, choć nie spełniają już żadnej funkcji. Z pewnością sektorowi samorządowemu potrzebne nie są. A mimo to trzeba za nie płacić z pieniędzy podatników. O te zresztą szczególnej dbałości nie ma, bo sam system nadal opiera się w swojej podstawowej części na fundamentach budżetu socjalistycznego. Pozyskuje dochody, niezależnie skąd i od kogo, a następnie rozlewa je w dół, dokonując redystrybucji.
Korzystając z awansu i wzmocnienia pozycji ministra Rostowskiego, samorządowcy powinni wyraźnie postawić nowemu wicepremierowi te pytania, dowodząc, że odpowiada za instrumentarium wytworzone przez ustrój mu obcy, z którym na pewno się nie utożsamia. Także jako ekonomista. Ale czy w Polsce minister nie jest zakładnikiem swoich urzędników, którzy przekonują go do podtrzymywania instytucji mających ponad pół wieku, a nie dostarczających dowodów na swoją skuteczność? Droga do uzdrowienia finansów publicznych leży w gruntownej zmianie kluczowych jego mechanizmów. Odesłaniu do lamusa konstrukcji, jaką jest jednostka budżetowa, skonsolidowaniu różnych planów finansowych państwa w jeden budżet państwa, wprowadzeniu zasad rachunkowości dla sektora publicznego (tzw. IPSAS) i dużo większej przejrzystości całych finansów publicznych.
>>> Czytaj też: Kapitał Ludzki: oto najwięksi prywatni beneficjenci