Przyjęcie rozwiązania zaproponowanego przez MF prowadziłoby do dwukrotnego obciążenia podatników – wskazało Rządowe Centrum Legislacji w opublikowanych w zeszłym tygodniu uwagach do projektu. Podobnie uważa resort sprawiedliwości. „Byłby to niespotykany dotąd wzrost represyjności prawa karnego” – czytamy w jego uwagach.

Chodzi o zmiany zapisane już w projekcie nowelizacji akcyzy oraz zmiany w kodeksie karnym skarbowym.

Minimalna grzywna

Ministerstwo Finansów chce, aby sąd, wymierzając grzywnę za przestępstwo lub wykroczenie skarbowe, ustalał jej wysokość co najmniej w takiej wysokości, ile wyniósł uszczuplony podatek (art. 23 par. 4 kodeksu karnego skarbowego). Słowem, jeśli firma nie zapłaciłaby do budżetu państwa 1 mln zł, to nie dość, że musiałaby tę zaległość uregulować, to jeszcze minimalna grzywna dla osoby odpowiedzialnej za to wykroczenie (lub przestępstwo) wyniosłaby również 1 mln zł.

W sumie więc firma i osoba odpowiedzialna musiałyby zapłacić 2 mln zł.

Gdyby sąd orzekł grzywnę i inną karę (np. pozbawienia wolności), to grzywna musiałaby wynieść co najmniej połowę uszczuplonej należności.

Obecnie minimalna kara grzywny za wykroczenie skarbowe wynosi 225 zł, a za przestępstwo skarbowe – 750 zł.

Statystyka na niekorzyść fiskusa

MF tłumaczy, że nowe rozwiązanie ma zwiększyć dolegliwość sankcji dla sprawców przestępstw i wykroczeń skarbowych. Bo dotychczas – jak wynika z cytowanych przez MF statystyk – wymierzane grzywny były zbyt niskie w porównaniu z wysokością szkody (uszczuplenia) dla budżetu państwa. Tylko w I półroczu 2018 r. sądy orzekły kary grzywny o wartości niespełna 40 mln zł, podczas gdy straty dla budżetu państwa wyniosły ponad 144 mln zł (pełna statystyka – patrz ramka obok).

Nie ma na to zgody

Jednak zdaniem Ministerstwa Sprawiedliwości powód, który podaje MF – wymierzanie zbyt niskich kar w porównaniu z wysokością szkód budżetowych – nie uzasadnia tak radykalnego zwiększenia kar. Nie wystarczy proste zestawienie kar i szkód, przy zaostrzaniu sankcji trzeba wziąć pod uwagę również to, jak skutecznie egzekwowano same należności – argumentuje resort.

Również Prokuratura Krajowa jest zdania, że zaproponowana przez MF konstrukcja jest sprzeczna z zasadami wymiaru kary grzywny, przewidzianymi w kodeksie karnym skarbowym i to z dwóch powodów. Po pierwsze – wskazuje PK – zgodnie z kodeksem grzywny są wymierzane w stawkach dziennych, a nie kwotowo. Stawka dzienna nie może być niższa od jednej trzydziestej minimalnego wynagrodzenia i nie może przekraczać czterystukrotności tego wynagrodzenia. W praktyce sąd może ją ustalić w wysokości od 75 zł do 30 tys. zł.

Minimalna i maksymalna wysokość grzywny w 2019 r.

Po drugie, sąd wymierzając karę, musi wziąć pod uwagę wiele elementów wskazanych w art. 13 k.k.s., a więc m.in. motywację i warunki osobiste sprawcy. A ustalając wysokość stawki dziennej, bierze pod uwagę m.in. dochody sprawcy, jego warunki rodzinne i możliwości zarobkowe.

Wymierzając grzywnę, sąd może ją więc ustalić np. na 10 stawek dziennych po 3 tys. zł, co oznacza, że sprawca zapłaci grzywnę w wysokości 30 tys. zł.

Pogwałcenie zasad

To, co proponuje MF, jest sprzeczne z tymi zasadami, po prostu je pomija – wskazuje Prokuratura Krajowa. Dodaje, że w skrajnym przypadku minimalna grzywna, ustalona zgodnie z projektowanym art. 23 par. 4 k.k.s., byłaby wyższa niż maksymalna kwota kary, wynikająca z par. 1 tego samego przepisu.

Propozycję MF krytykują również doradcy podatkowi. Nie tylko używają argumentów, na które zwróciła już uwagę PK, ale wskazują też kolejne.

– Osoby w Ministerstwie Finansów odpowiedzialne za ten projekt straciły z pola widzenia nie tylko systematykę i spójność wymiaru kar w kodeksie karnym skarbowym, ale też to, że odpowiedzialność karną skarbową nakłada się na osoby fizyczne zajmujące się sprawami finansowymi, a zaległość podatkowa powstaje najczęściej w ramach typowych rozliczeń spółki – mówi Michał Roszkowski, radca prawny, doradca podatkowy i partner w Accreo.

Ekspert przypomina, że grzywna ma być przede wszystkim dolegliwością wobec konkretnej osoby i jest ustalana z uwzględnieniem jej zdolności płatniczych oraz warunków osobistych i rodzinnych. Natomiast wysokość zaległości (uszczuplenia czy mówiąc prościej – straty dla budżetu) jest określana w toku postępowania podatkowego. Musi ja uregulować podmiot, u którego powstała zaległość.

– Obciążenie osoby fizycznej kwotą równą zaległości podatkowej prowadzi do destabilizacji tego mechanizmu – tłumaczy Michał Roszkowski.

– Projekt MF jest też o tyle zaskakujący, że Ministerstwo Sprawiedliwości opracowuje właśnie kompleksową nowelizację KKS – dodaje Anna Pęczyk-Tofel, starszy menedżer w Crido (zobacz tabela).

Skutki byłyby opłakane

Eksperci wskazują, że skutki tej zmiany najbardziej uderzyłyby w dyrektorów finansowych, członków zarządu odpowiedzialnych za sprawy finansowe, a także w księgowych.

– Jeśli ta zmiana zostanie uchwalona, to takie osoby dwa razy się zastanowią, zanim obejmą stanowisko – uważa Roszkowski.

Natomiast dla sądów – jak zauważa Anna Pęczyk-Tofel – projekt oznacza zwiększenie liczby spraw o wykroczenia skarbowe. – Sądy będą związane kwotą minimalną kary grzywny, co będzie oznaczało kary nieproporcjonalne do zawinienia.

– W praktyce sąd zostanie pozbawiony możliwości miarkowania kary grzywny – ocenia Michał Roszkowski. ©℗

Dwa projekty zmian w kodeksie karnym skarbowym

Projekt Ministerstwa Sprawiedliwości
Etap legislacyjny: czeka na przyjęcie przez rząd (jest po komisji prawniczej)
Czego dotyczy zmiana (obecny przepis) Jak jest dziś Jak będzie
Czynny żal
(art. 16 k.k.s.)



Dobrowolne poddanie się odpowiedzialności
(art. 17 k.k.s.)
Obie instytucje dotyczą tylko należności wymagalnych (trzeba je zapłacić – to warunek czynnego żalu i dobrowolnego poddania się odpowiedzialności).


Kiedy nie można złożyć czynnego żalu
– gdy organ ścigania miał już wyraźnie udokumentowaną wiadomość o popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego;
– po rozpoczęciu przez organ ścigania czynności służbowej (chyba że nie dostarczyła ona podstaw do wszczęcia postępowania o dany czyn zabroniony).
Resort sprawiedliwości chce, aby czynny żal i dobrowolne poddanie się odpowiedzialności mogły też dotyczyć należności niewymagalnych. W założeniu ma to przyśpieszyć postępowania karnoskarbowe. Pomysł krytykują jednak prawnicy, którzy zwracają uwagę, że przepisy nadal będą odnosić się do uszczuplonej należności publicznoprawnej, a uszczuplenie może powstać tylko, gdy stała się ona wymagalna.

Czynnego żalu nie będzie można złożyć, gdy czynności służbowe rozpocznie jakikolwiek inny organ, a nie tylko „organ ścigania”. Każda czynność jakiegokolwiek organu zmierzająca do ujawnienia przestępstwa wykluczy prawo do złożenia czynnego żalu i to bez względu na to, czy istniały podstawy do wszczęcia postępowania. Zawiadomienie o czynnym żalu będzie np. bezskuteczne, gdy fiskus będzie już prowadził działania analityczne na podstawie danych z JPK.
Uwaga: MS wycofało się z pierwotnej propozycji zmiany definicji mienia znacznej wartości (limit ustawowy miał spaść o połowę), co ograniczałoby w praktyce dobrowolne poddanie się odpowiedzialności do najmniej istotnych spraw.
Przedawnienie przestępstw i wykroczeń skarbowych
(art. 44 par. 1 i par. 2 k.k.s., art. 51 k.k.s.)
Zasadą jest, że przestępstwo skarbowe przedawnia się po upływie:
5 lat – gdy zagrożone jest karą pozbawienia wolności nieprzekraczającą 3 lat;
10 lat – gdy zagrożone jest karą pozbawienia wolności powyżej 3 lat.
Przestępstwo polegające na uszczupleniu lub narażeniu na uszczuplenie należności publicznoprawnej przedawnia się jednak wraz z podatkiem, a więc po 5 latach. To oznacza, że najpoważniejsze zbrodnie podatkowe w praktyce mogą się przedawnić już po 5 latach.
Wykroczenia skarbowe przedawniają się po roku.
Zniknie zastrzeżenie, które dziś powoduje przedawnienie po 5 latach (wraz z podatkiem) najpoważniejszych zbrodni.
Okres przedawnienia będzie przedłużany już po wszczęciu postępowania karnego „w sprawie”, a nie „przeciwko osobie”. Wykroczenia skarbowe będą się przedawniać po dwóch latach.
Kary za najpoważniejsze czyny zabronione:
– grzywny i mandaty za wykroczenia skarbowe (art. 48 par. 1 i par. 2 k.k.s.) Grzywna sądowa może zasadniczo wynieść od 1/10 do 20-krotności minimalnego wynagrodzenia. Grzywna sądowa będzie mogła wynosić od 1/20 do 20-krotności minimalnego wynagrodzenia.
– kara łączna, nadzwyczajne obostrzenie kary i zakaz prowadzenia działalności gospodarczej (art. 28 par. 2, art. 34, art. 39 k.k.s.) Maksymalna kara łączna może wynieść 15 lat pozbawienia wolności, 2 lata ograniczenia wolności lub grzywnę w wysokości do 1080 stawek dziennych.
Nadzwyczajnie obostrzona kara nie może przekroczyć 1080 stawek dziennych, 2 lat ograniczenia wolności oraz 10 lat pozbawienia wolności.
Sąd nie ma podstaw do orzekania zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wobec przedsiębiorcy, który wystawia lub posługuje się fałszywymi fakturami.
Maksymalna kara łączna wzrośnie z 15 do 20 lat więzienia (wyniesie tyle, ile obecnie przewiduje kodeks karny).
Nadzwyczajnie obostrzona kara nie będzie mogła przekroczyć 1080 stawek dziennych, 2 lat ograniczenia wolności oraz 15 lat pozbawienia wolności.
Sąd będzie mógł orzec zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, nawet przez 15 lat, wobec przedsiębiorcy, który wystawia lub posługuje się fałszywymi fakturami.
– zamiana kar
(art. 26 k.k.s.)
Sąd może zrezygnować z kary więzienia i zamienić ją na ograniczenie wolności bądź grzywnę, jeśli sprawca uiścił (lub uiści w wyznaczonym przez sąd terminie) należność publicznoprawną.
Z takiego prawa nie mogą korzystać sprawcy przestępstw, za które grozi nadzwyczajne zaostrzenie kary.
Sąd nie zamieni kary wobec fałszerzy faktur na ogromną skalę (przestępstwa karnoskarbowe zagrożone nawet 15 latami więzienia). Fałszerze faktur i osoby, które posługują się „pustymi fakturami”, nie będą też mogli liczyć na warunkowe umorzenie postępowania i inne złagodzenia.
– uporczywe niewpłacanie podatku
(art. 57 k.k.s.)
Za uporczywe niewpłacanie podatku w terminie grozi kara jak za wykroczenie skarbowe. Uporczywe niewpłacanie podatku będzie przestępstwem skarbowym, jeżeli wartość uporczywie niewpłacanego podatku przekroczy równowartość 50-krotności minimalnego wynagrodzenia. Będzie za to grozić grzywna do 720 stawek dziennych, ale nie będzie można nadzwyczajnie zaostrzyć kary (żeby nie było więzienia za długi).
Rodzaje przestępstw:
– nieprzechowywanie ksiąg po zakończeniu działalności gospodarczej
(art. 60 par. 2 i nowy par. 2a k.k.s.)
Karalne jest tylko nieprowadzenie takich ksiąg bądź nieprzechowywanie ich w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej (lub innym wskazanym przez podatnika). Nie ma kary, jeżeli księgi zaginą po likwidacji firmy. Osobie, która zgubi księgi, będzie grozić grzywna do 240 stawek dziennych.
Projekt Ministerstwa Finansów (projekt nowelizacji ustawy o podatku akcyzowym i innych ustaw) Etap legislacyjny: w konsultacjach
Podwyższenie wysokości grzywny (art. 23 par. 1 i nowy art. 23 par. 4 k.k.s.) Zasadą jest, że sąd wymierzając grzywnę, określa liczbę i wysokość stawek dziennych, przy czym jeżeli kodeks nie stanowi inaczej, to minimalna wysokość stawek wynosi 10, a maksymalna 720.
Nie ma oddzielnych zasad dla spraw, w których doszło do uszczuplenia należności publicznoprawnych.
Jeśli dojdzie do uszczuplenia należności publicznoprawnej, grzywna nie będzie mogła być niższa niż wysokość uszczuplenia (albo jego połowa, gdy sąd orzeknie oprócz grzywny także inną karę).
Wspólne założenia projektów obu ministerstw: Sprawiedliwości i Finansów
Grzywna nakładana mandatem karnym (art. 48 par. 2 k.k.s.) Mandat karny nakładany przez urzędnika może wynieść maksymalnie 2-krotność minimalnego wynagrodzenia Mandat karny nakładany przez urzędnika będzie mógł wynieść maksymalnie 5-krotność minimalnego wynagrodzenia.
Sprzedaż bez banderoli (art. 63 par. 1, par. 3 i nowy par. 3a k.k.s.) Karalna jest tylko produkcja wyrobów akcyzowych bez banderoli (poza składem podatkowym). Karalna będzie także sprzedaż wyrobów akcyzowych bez banderoli, poza składem podatkowym, np. w sklepie, hurtowni. Będzie za to grozić więzienie, grzywna do 720 stawek dziennych lub obie kary łącznie. Oprócz tego podwyższona zostanie – z 2 lat do 5 lat – wysokość kar za przemyt lub wydanie wyrobów akcyzowych bez banderoli.
Paserstwo nielegalnie produkowanych wyrobów akcyzowych (art. 65 k.k.s.) Karalne jest nie tylko klasyczne paserstwo akcyzowe (szeroko pojęty umyślny obrót nielegalnymi wyrobami), ale też paserstwo nieumyślne, tj. gdy nabywca, przechowawca, przewożący itd. powinien, był i mógł przypuszczać, że stanowią one przedmiot czynu zabronionego. Grozi za nie grzywna do 720 stawek dziennych. Za umyślne paserstwo akcyzowe będzie grozić nawet 5 lat więzienia. Nieumyślnym paserstwem akcyzowym będzie także próba nabycia takich wyrobów albo nieumyślna pomoc w ich nielegalnej produkcji. To samo ma dotyczyć nieumyślnego paserstwa celnego.
Fałszerstwo banderoli (art. 67a k.k.s.) Ukarany może być tylko ich fałszerz. Karalne będzie również posiadanie, przechowywanie bądź przewóz podrobionych banderol (lub upoważnień do ich odbioru). Grozić będą za to 2 lata więzienia, grzywna do 720 stawek dziennych lub obie te kary łącznie.
Przygotowanie do nielegalnej produkcji (art. 69a par. 1 k.k.s.) brak penalizacji Karalne będzie samo przygotowanie do nielegalnej produkcji bądź magazynowania wyrobów akcyzowych. Sprawcy będzie grozić grzywna do 720 stawek dziennych, 2 lata więzienia lub obie kary łącznie.
Niszczenie suszu tytoniowego (art. 31 par. 6 i par. 7 k.k.s.) Fiskus nie ma podstaw, by zniszczyć susz tytoniowy, urządzenia wykorzystywane do nielegalnej produkcji wyrobów tytoniowych oraz maszyny hazardowe. To powoduje, że np. właściciel nielegalnej fabryki papierosów może odkupić zatrzymane urządzenia i wykorzystać je do produkcji w szarej strefie. Sąd będzie mógł orzekać o zniszczeniu suszu tytoniowego pochodzącego z przestępstwa, urządzeń wykorzystywanych do nielegalnej produkcji wyrobów tytoniowych oraz maszyn hazardowych.

opinia

Ministerstwo Finansów powinno wycofać się ze swojego pomysłu

Agnieszka Tałasiewicz partner zarządzający Kancelarią EY Law, lider zespołu postępowań podatkowych i sądowych w EY Doradztwo Podatkowe

Pomysł zrównania wysokości orzekanej grzywny z wysokością uszczuplonej należności został skrytykowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości, Prokuraturę Krajową i Rządowe Centrum Legislacji w opiniach skierowanych w toku procesu legislacyjnego. Z opiniami tymi trzeba się zgodzić.

Wskazano w nich kilka istotnych wątpliwości. Przede wszystkim nowa koncepcja grzywny odchodzi od ugruntowanych w prawie karnym skarbowym zasad wymiaru kary.

Jak podkreśla Ministerstwo Sprawiedliwości, celem obecnych zasad wymiaru grzywny jest zapewnienie, aby kara była dla sprawców, mających różną sytuację ekonomiczną analogicznie dolegliwa i aby byli oni w stanie uiścić orzeczoną grzywnę bez potrzeby jej zamiany na karę zastępczą. Tymczasem automatyczne powiązanie wysokości grzywny z wysokością uszczuplenia w ogóle pomija rolę sprawcy w popełnieniu przestępstwa, jego właściwości i realne możliwości ekonomiczne.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem MS, że dla wprowadzenia tak radykalnej zmiany zasad wymiaru grzywny nie może być wystarczające proste zestawienie wysokości orzekanych kar grzywien z wysokością należności publicznoprawnych uszczuplanych czynami zabronionymi. Jak słusznie podkreślono w opinii, zwiększanie represyjności prawa karnego skarbowego nie może być sposobem na rozwiązanie problemów z efektywnym egzekwowaniem należności publicznoprawnych uszczuplonych czynem zabronionym. Co więcej, już zgodnie z obecnym brzmieniem kodeksu karnego skarbowego (art. 15) odpowiedzialność karna skarbowa jest niezależna od odpowiedzialności finansowej z tytułu niewypełnienia lub nienależytego wypełnienia zobowiązań podatkowych. Zatem ukaranie sprawcy na podstawie prawa karnego skarbowego nie zwalnia od obowiązku uiszczenia zaległości podatkowej. Z drugiej strony, prawo karne skarbowe stwarza system zachęt do dobrowolnej zapłaty uszczuplonej czynem należności publicznoprawnej – wiążąc z zapłatą należności np. skuteczność czynnego żalu (co wiąże się z niepodleganiem sprawcy karze), możliwość zastosowania dobrowolnego poddania się sprawcy odpowiedzialności (co wiąże się chociażby z brakiem wpisu sprawcy w Krajowym Rejestrze Karnym) czy też nadzwyczajnego złagodzenia kary.

W podobnym duchu pozostają opinie wydane przez Prokuraturę Krajową oraz Rządowe Centrum Legislacji. Pozostaje zatem mieć nadzieję, że Ministerstwo Finansów na dalszych etapach procesu legislacyjnego wycofa się z niefortunnego pomysłu wprowadzenia „adekwatnej minimalnej grzywny”. ©℗

>>> Czytaj też: Najgorzej mają frankowicze, którzy stracili mieszkania [WYWIAD]