Państwa mają swobodę prowadzenia swoich stosunków gospodarczych według własnego uznania, pod warunkiem, że dotrzymują zobowiązań, na które dobrowolnie się zgodziły, przestrzegając traktatów lub norm prawnych, które zostały uznane za zwyczajowe prawo międzynarodowe. Rosnąca skala stosowania przymusu ekonomicznego w relacjach z innymi państwami, arbitralnego nadużywania władzy, nieprzestrzegania zasad wielostronnego systemu handlowego przez państwa dominujące we współczesnej gospodarce światowej: Chiny i Stany Zjednoczone wraz z coraz intensywniejszą rywalizacją między nimi jest faktem. W ostatnich latach dwie największe światowe potęgi gospodarcze rażąco naruszały reguły i zasady wielostronnego systemu handlowego, wykorzystując przede wszystkim handel jako narzędzie przymusu ekonomicznego wobec innych państw. Coraz powszechniejsze i niepokojące są zachowania obu państw w relacjach z innymi państwami, wykraczają daleko poza konflikt handlowy USA-Chiny. Stosowanie przymusu ekonomicznego, którego założeniem jest spowodowanie szkód ekonomicznych u innego państwa w celu wywarcia presji politycznej w ramach szerszego sporu dyplomatycznego podważa funkcjonowanie i zaufanie do wielostronnego systemu handlowego, narusza porządek międzynarodowy skoncentrowany na poszanowaniu suwerenności i praworządności, a ostatecznie podważa globalne bezpieczeństwo i stabilność.
Przypadek Chin jako państwa stosującego przymus ekonomiczny jest interesujący z kilku powodów. Po pierwsze, Chiny stały się jedną z potęg gospodarczych dążących do wzmocnienia i ugruntowania swojej pozycji na arenie międzynarodowej, są partnerem handlowym dla ponad 130 państw świata. Po drugie, Chiny przystępując do Światowej Organizacji Handlu w 2001 r. przyjęły na siebie zobowiązanie przestrzegania zasad WTO. Po trzecie, występuje dysonans między chińską narracją przedstawiającą Chiny jako orędownika i obrońcę opartego na zasadach wielostronnego systemu handlowego, przeciwnika unilateralizmu, protekcjonizmu, rozdzielaniu (ang. decoupling), zakłócaniu łańcuchów przemysłowych i dostaw, stosowaniu jednostronnych sankcji, a praktyką działania tego państwa.
Wyraźnie należy podkreślić, że również Stany Zjednoczone i inne państwa wykorzystują przymus ekonomiczny w relacjach z innymi państwami. To, że najczęściej nagłaśniane są przypadki przymusu stosowanego przez Chiny wiązać należy m.in. z silnym przenikaniem narracji amerykańskiej do mediów, przestrzeni publicznej w państwach będących w strefie wpływów Stanów Zjednoczonych, a także tworzącej się koalicji państw, które traktują jako wyzwanie, a nawet zagrożenie – wzrost pozycji Chin w gospodarce światowej. Podłożem rosnącej asertywności Państwa Środka na arenie międzynarodowej jest sukces związany z szybkim rozwojem tego państwa w ostatnich dekadach w powiązaniu z zaufaniem do przyjętego modelu rozwoju.
Przykładowo, na szczycie Grupy G-7 w Hiroszimie (Japonia) w dn. 19-21.05.2023 r. Chiny potępiono za stosowanie przymusu ekonomicznego i podważanie polityki zagranicznej i wewnętrznej państw tej grupy. Wyraźnie widać kwestie, które powodują podziały między członkami Grupy G-7 a Chinami. Dotyczą m.in. Tajwanu, praw człowieka, czy sytuacji w Indo-Pacyfiku.
Problem jest bardziej złożony. Wiąże się z intensywną konkurencją globalną o zachowanie przez Stany Zjednoczone pozycji potęgi gospodarczej i politycznej przy równoczesnym dążeniu Chin do zajęcia wiodącej pozycji na arenie międzynarodowej. W celu realizacji chińskiego marzenia o odnowie narodu chińskiego, Chiny dążą do przywrócenia ich kluczowego miejsca w świecie, do wzmocnienia swojego potencjału strategicznego, a jednocześnie zdobycia siły instytucjonalnej i normatywnej. Chiny dążą do odzyskania dawnej świetności i stworzenia systemu norm międzynarodowych, który lepiej będzie służył ambitnym celom geostrategicznym ChRL. Przez długi czas, świat zachodni nie przyjmował tego do wiadomości, nie rozumiejąc i nie starając się zrozumieć tych dążeń chińskich, ich uwarunkowań i konsekwencji. Działania Chin zaczęły być postrzegane ze znaczną nieufnością i podejrzliwością, co utrudnia rozwijanie inicjatyw, jak i zdobywanie poparcia zwolenników.
Oprócz Stanów Zjednoczonych, inni członkowie Grupy G-7 mają również swoje interesy, a jeszcze nie wypracowały strategii wobec Chin. Stąd też wynikają ich działania, w dużej mierze o charakterze obronnym, ukierunkowane na powstrzymywanie Chin, zmniejszanie zależności od Państwa Środka, a kwestie ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa narodowego szczególnie silnie wybrzmiewają.
Przymus ekonomiczny – istota i formy
„Przymus ekonomiczny” (ang. „economic coercion”) różnie jest definiowany: jako użycie lub groźbę użycia środków o charakterze ekonomicznym (w przeciwieństwie do środków dyplomatycznych lub wojskowych) podejmowanych w celu skłonienia (państwa docelowego) do zmiany określonej polityki lub praktyk lub nawet jego struktury rządowej (Andreas F. Lowenfeld, 2008; Natalino Ronzitti, 2016), jako grożenie lub faktyczne nakładanie kosztów ekonomicznych przez dane państwo w celu wymuszenia ustępstw na innym państwie (Bonnie S. Glaser, 2021), jako działania podejmowane przez jedno państwo przeciwko drugiemu poprzez ograniczenia w handlu lub inwestycjach (European Commission, 2021).
Przymus ekonomiczny wiąże się zatem z groźbami podjęcia lub faktycznym podjęciem działań jednostronnych przez jedno państwo wobec drugiego w celu wymuszenia na nim zmiany określonego postępowania w prowadzonej polityce czy w praktykach uznawanych za niezgodne z jego polityką, szkodzące jego interesom, zagrażające porządkowi publicznemu i bezpieczeństwu narodowemu. Związane z tymi jednostronne groźby lub faktycznie podjęte działania oznaczają koszty ekonomiczne ponoszone przez państwo będące przedmiotem przymusu ekonomicznego. Koszty te mają wymusić na tym państwie określone działania – zmianę postępowania zgodnie z oczekiwaniami państwa stosującego przymus ekonomiczny.
Jednostronne środki przymusu (ang. unilateral coercive measures) są potępiane przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. Problem polega na tym, że rezolucje i oświadczenia państw członkowskich ONZ nie posiadają wartości normatywnej. Nie spełniają one wymaganych kryteriów – opracowanych przez międzynarodowe orzecznictwo i doktrynę – do ustanowienia nowego zwyczaju. Pomimo wezwań do zaprzestania takich praktyk, zakaz stosowania jednostronnych środków przymusu nie wykrystalizował się. Innymi słowy, w doktrynie prawnej, ograniczenia przymusu ekonomicznego stanowią „szarą strefę” prawa międzynarodowego.
Rządy państw stosujących przymus ekonomiczny zwykle nie ujawniają ich prawdziwych intencji, a najczęściej nie przyznają się, a wręcz odrzucają oskarżenia o jego stosowanie, łamanie zasad handlu międzynarodowego w celu wywarcia presji politycznej na inne państwo. Charakterystyczną cechą przymusu ekonomicznego jest to, że często dzieje się „za kurtyną”. Państwo rzadko uznaje zastosowanie środków lub powiązania między nimi a postrzeganym interesem państwa. To sprawia, że zakwestionowanie tych praktyk na forach takich jak np. Światowa Organizacja Handlu (WTO) jest bardzo trudne lub po prostu niemożliwe. Jednostronne środki przymusu nie promują harmonijnej współpracy między państwami. W zamian, wywołują opór, niechęć, eskalują spory i zwiększają napięcia.
Przymus ekonomiczny stosowany jest wobec innych państw, ale dotyczy także przedsiębiorstw pochodzących z tych państw. Może przyjmować różny charakter. W dokumencie roboczym Komisji Europejskiej (SWD(2021) 371) z 8 grudnia 2021 r. wskazano, że środki przymusu ekonomicznego mogą być: jawne (ang. explicit), zakamuflowane (ang. disguised) lub milczące (ang. silent).
Jawne środki przymusu ekonomicznego to formalne działania jawnie zmierzające do wymuszenia określonego postępowania. Przykładami są sekcja 301 amerykańskiej ustawy o handlu z 1974 r., czy groźby wycofania się z umów o wolnym handlu.
Zakamuflowane środki przymusu ekonomicznego to działania formalnie mogące mieć inny cel, jednak wykorzystywane w sposób mający na celu skłonienie innego państwa do podjęcia lub zaniechania pewnych działań. Przykładami są wzmożone kontrole celne, nadmierne kontrole fitosanitarne.
Milczące środki przymusu ekonomicznego to działania faktyczne (a nie formalne, regulacyjne) podejmowane przez podmioty ekonomiczne (przedsiębiorstwa, konsumentów), jednak pod wpływem władz danego państwa. Należą do nich przede wszystkim bojkoty.
Przykładowo, według badania przeprowadzonego przez pracowników szwedzkiego Narodowego Centrum Chińskiego, w latach 2008-2021 odnotowano nie mniej niż 90 bojkotów konsumenckich zagranicznych przedsiębiorstw w Chinach, przy czym większość z nich miała miejsce po 2016 r. W badaniu stwierdzono również, że zagraniczne przedsiębiorstwa stały się ofiarami decyzji geopolitycznych lub dotyczących praw człowieka, podejmowanych przez rządy w ich państwach pochodzenia.
Najczęściej stosowanymi środkami przymusu ekonomicznego są ograniczenia w handlu. Przymus handlowy polega na arbitralnym stosowaniu środków handlowych z celowym zamiarem ekonomicznej szkody dla partnera handlowego. Jego celem nie jest rozwiązanie uzasadnionego problemu handlowego ani ochrona przemysłu krajowego. Celem jest raczej nałożenie kosztów ekonomicznych, a tym samym wywarcie presji politycznej na partnera handlowego w ramach szerszego sporu dyplomatycznego.
Przymus handlowy wiąże się z nałożeniem ograniczeń eksportowych i importowych, wprowadzeniem kontyngentów, podwyżek taryf celnych, ceł antydumpingowych, czy antysubwencyjnych, stosowaniem wzmożonych kontroli celnych, w tym kontroli fitosanitarnych, odmową udzielenia przedsiębiorstwom licencji, czy certyfikacji, uniemożliwiając im działanie na danym rynku, usunięciem danego państwa z listy krajów pochodzenia, co oznacza, że importowane z danego państwa towary nie mogą przejść przez odprawę celną.
Przymus handlowy stanowi poważne zagrożenie dla światowego systemu handlu. Narusza on podstawowe zasady WTO dotyczące niedyskryminacji i przejrzystości.
W ramach przymusu ekonomicznego wykorzystywane są również np. groźby wycofania się z dwustronnych i regionalnych umów o wolnym handlu, ograniczenia w przepływie osób, czy wręcz zakazy wjazdu/ wyjazdu określonych osób i grup osób, odwoływanie oficjalnych wizyt, czy wreszcie bojkoty konsumenckie przedsiębiorstw i ich produktów w państwie stosującym przymus ekonomiczny.
Chiński przymus ekonomiczny wobec innych państw w latach 2010-2021
Problem przymusu ekonomicznego stosowanego przez Chiny nie jest jeszcze przedmiotem pogłębionych badań empirycznych. Jedno z większych badań zostało przeprowadzone przez specjalistów z Australian Strategic Policy Institute, którzy udokumentowali 152 przypadki dyplomacji przymusowej Chin w latach 2010-2020 (w tym 100 przypadków dotyczyło zagranicznych rządów, a 52 konkretnych firm).
Autorka poddała analizie 13 przypadków chińskiego przymusu ekonomicznego wobec innych państw w latach 2010-2021, takich jak: Norwegia (2010), Japonia (2010), Filipiny (2012), Mongolia (2016), Korea Południowa (2016), Australia (2017), Kanada (2018), Nowa Zelandia (2019), Szwecja (2019), Czechy (2019), Wielka Brytania (2020), Szwecja (2021), Litwa (2021).
Na czym polega specyfika chińskiego przymusu ekonomicznego wobec innych państw w aspekcie przyczyn jego stosowania?
Analiza przypadków stosowania przez Chiny przymusu ekonomicznego w latach 2010-2021 wskazuje, iż przyczynami było przekroczenie przez państwa poddane przymusowi ekonomicznemu chińskich „czerwonych linii” odnoszących się do: suwerenności narodowej (Tybet, Tajwan, Hongkong, Xinjiang i kwestii praw człowieka w powiązanych regionach), bezpieczeństwa narodowego (obecność wojskowa USA w Azji Wschodniej), sporów terytorialnych (rywalizacja roszczeń na Morzu Wschodnio- i Południowochińskim), wizerunku międzynarodowego (dochodzenie w sprawie pochodzenia COVID-19), traktowania chińskich firm za granicą (ograniczenia wobec Huawei na rynku telekomunikacyjnym G5).
Chiny bronią tego, co traktują jako „podstawowe interesy narodowe”, w tym integralności terytorialnej i suwerenności państwa, stabilności wewnętrznej, rozwoju gospodarczego i społecznego, statusu wielkiego mocarstwa. KPCh dała jasno do zrozumienia, że te interesy są nienegocjowalnymi liniami chińskiej polityki zagranicznej. Nie zidentyfikowano innych przyczyn stosowania przez Chiny przymusu ekonomicznego w relacjach między państwami.
W aspekcie specyfiki chińskiego przymusu ekonomicznego, warto dodać, iż Chiny nie podejmują zwykle środków ograniczających import tych produktów, dla których nie mają łatwo dostępnego substytutu. Na przykład, mimo licznych ograniczeń handlowych nałożonych na eksporterów australijskich w dostępie do rynku chińskiego, nie wprowadziły ograniczeń na import rudy żelaza z tego państwa, ze względu na to, iż pozyskują 60 proc. swojej rudy żelaza z Australii, a nie mają alternatywnych dostawców.
Czy przymus ekonomiczny stosowany przez Chiny jest skuteczny?
Odpowiedź jest niejednoznaczna. W przypadkach chińskiego przymusu ekonomicznego wobec takich państw, jak Norwegia (2010), Japonia (2020), Mongolia (2016), Chiny osiągnęły zamierzone cele.
W przypadkach dotyczących Korei Południowej (2016), Australii (2017) czy Liwy (2021) – państwa te nie poddały się presji Chin. Przymus ekonomiczny przyniósł wręcz odwrotny skutek od zamierzonego. Państwa te zaczęły redefiniować swoje relacje gospodarcze z Chinami i zachęcać swoje przedsiębiorstwa obecne na rynku chińskim do dywersyfikacji działalności gospodarczej, ograniczenia zależności od jednego kluczowego rynku i stworzenia bardziej odpornych łańcuchów dostaw. Dotyczy to także przypadku Japonii. Mimo, że państwo to poddało się presji Chin, Japonia rozpoczęła proces uniezależniania się od importu minerałów ziem rzadkich z Chin.
W niektórych przypadkach, zastosowanie przez Chiny środków przymusu ekonomicznego działa na szkodę ich własnych interesów, wiąże się z „efektami ubocznymi”, np. powstawaniem rodzących się koalicji antychińskich. Przykładowo, wprowadzenie przez Chiny ograniczeń handlowych wobec australijskich produktów było prawdopodobnie czynnikiem, który wpłynął na ponowną ocenę bezpieczeństwa przez rząd w Australii, co doprowadziło do decyzji o podpisaniu w 2021 r. trójstronnego paktu AUKUS ze Stanami Zjednoczonymi i Wielką Brytanią. W przypadku Litwy, przymus ekonomiczny spowodował zacieśnienie współpracy gospodarczej i politycznej ze Stanami Zjednoczonymi.
Należy dodać, że przymus ekonomiczny może wiązać się z efektem odstraszającym. Chiny swoimi reakcjami wysyłają informację do innych państw o konsekwencjach, jeśli przekroczą „czerwone linie”. Choć trudno zmierzyć skalę i zakres tego efektu odstraszającego, miał zapewne wpływ na powstrzymywanie niektórych państw od podejmowania działań, które mogłyby zaszkodzić chińskim interesom. Państwa trzecie, widząc przykłady skutków przymusu ekonomicznego wobec danego państwa, mogą powstrzymać się od przyjęcia polityki sprzecznej z interesami Chin i wrażliwymi kwestiami dla tego państwa.
Przeciwdziałanie przymusowi ekonomicznemu – co dalej?
Istniejące obecnie instrumenty nie są w stanie odpowiednio rozwiązać problemu przymusu ekonomicznego. Proces rozstrzygania sporów w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO) jest zbyt wolny i nie działa efektywnie z powodu niekompletności Organu Apelacyjnego. Z kolei, postanowienia dotyczące rozstrzygania sporów zawarte w umowach wielostronnych i dwustronnych zależą od dobrej woli i zrozumienia, których zazwyczaj brakuje w przypadku stosowania przymusu ekonomicznego. Poza tym, specyfika przymusu ekonomicznego powoduje, że w wielu przypadkach, bardzo trudno udowodnić jego stosowanie.
Na poziomie międzynarodowym wysuwane są różne propozycje przeciwdziałania przymusowi ekonomicznemu, powstrzymywania państw przed podejmowaniem tego typu działań.
Przykładowo, mając na uwadze stosowanie przymusu handlowego, Asia Society Policy Institute (ASPI) i Perth USAsia Center opublikowały 7 grudnia 2021 r. wspólny raport zatytułowany „Reagowanie na przymus handlowy: rosnące zagrożenie dla globalnego systemu handlowego”.
Zawiera on listę rekomendacji dla różnych adresatów. Dla państw dotkniętych przymusem zaleca się: dywersyfikację stosunków handlowych w oparciu o ocenę ryzyka, poprawę praktyk gromadzenia informacji oraz koordynacji między rządem a zainteresowanymi stronami, zapewnienie pomocy przedsiębiorstwom i pracownikom dotkniętym przymusem. Dla koalicji państw o podobnych poglądach zaleca się: wymianę informacji politycznych i handlowych dotyczących przymusowych praktyk handlowych, koordynację reakcji dyplomatycznych na zidentyfikowane przypadki przymusu, umieszczenie kwestii przymusu handlowego w porządku obrad głównych ugrupowań wielostronnych, jak G-20, zwrócenie się do OECD o opracowanie wykazu środków przymusu, zgłaszanie problemów na forum rad, komitetów i przeglądu polityki handlowej WTO.
Problem przymusu ekonomicznego w relacjach między państwami był przedmiotem dyskusji członków Grupy G7 na szczycie w Hiroszimie (Japonia) w maju 2023 r. W 4-stronicowym oświadczeniu członków G-7 dotyczącym odporności ekonomicznej i bezpieczeństwa ekonomicznego (G7 Leaders’ Statement on Economic Resilience and Economic Security) wydanym 20.05.2023 r. zawarto część zatytułowaną „Przeciwdziałanie przymusowi ekonomicznemu” („Addressing economic coercion”).
W oświadczeniu tym, bez odnoszenia się do konkretnych przypadków czy podawania nazw państw napisano o niepokojącym wzroście liczby przypadków przymusu gospodarczego, który ma na celu wykorzystanie słabości i zależności gospodarczych poprzez zmuszenie członków G7 i ich partnerów, w tym małych gospodarek, do podporządkowania się i dostosowania, podważenie polityki zagranicznej i wewnętrznej oraz stanowisk członków G7 i ich partnerów na całym świecie. G-7 wezwało wszystkie państwa do powstrzymania się od stosowania przymusu ekonomicznego, co nie tylko podważa funkcjonowanie i zaufanie do wielostronnego systemu handlowego, ale także narusza porządek międzynarodowy skoncentrowany na poszanowaniu suwerenności i praworządności, a ostatecznie podważa globalne bezpieczeństwo i stabilność.
Członkowie G-7 zadeklarowali wolę i gotowość współpracy w celu powstrzymywania i przeciwdziałania stosowania przymusu ekonomicznego, wykorzystując istniejące narzędzia, weryfikując ich skuteczność i w razie potrzeby opracowując nowe. Zacieśnieniu współpracy ma sprzyjać uruchomienie Platformy Koordynacyjnej ds. Przymusu Ekonomicznego (The Coordination Platform on Economic Coercion) w celu zwiększenia zbiorowej oceny, gotowości, odstraszania i reagowania na przymus gospodarczy oraz dalszego promowania współpracy z partnerami spoza G7. W ramach tej platformy koordynacyjnej planowane jest stosowanie wczesnego ostrzegania, wymiana informacji, regularne konsultacje, wspólna ocena sytuacji, powstrzymywanie i, w stosownych przypadkach, przeciwdziałanie przymusowi ekonomicznemu. Dodano, iż „w stosownych przypadkach”, członkowie Grupy G-7 będą „koordynować działania w celu wspierania wybranych państw, gospodarek i podmiotów, demonstrując solidarność i determinację w przestrzeganiu praworządności”.
Mimo wysuwanych propozycji walki z przymusem ekonomicznym, trudno znaleźć obecnie przesłanki pozwalające uznać, że problem ten zostanie skutecznie wyeliminowany w najbliższej przyszłości.
/>