Na ścianie przydrożnej karczmy, w której zatrzymałem się, wracając z wakacji na Mazurach, powieszono reprodukcję dekretu królewskiego z 27 czerwca 1775 r., zarządzającego, by każdy chcący wypalić łąki, zamiar taki zgłaszał odpowiednim władzom. Jednak nie tyle sama treść dekretu była dla mnie interesująca, co sposób jego ogłaszania. Dokument kończy się tak: „Ażeby nikt z poddanych nie wymawiał się nieświadomością, tenże edykt nie tylko we wszystkich miastach i wsiach, karczmach i gościńcach publicznie ma być przybity, ale też corocznie od marca do września przynajmniej cztery razy w niedzielę po nabożeństwie przez sołtysów pasterzom i owczarzom powinien być przeczytany”. Czy możemy sobie wyobrazić, by dzisiaj władza podejmowała podobne starania, by ustawy trafiały do świadomości obywateli? Ze względu na ich obfitość – nie.
Żyjemy w czasach, w których przepisów stanowi się tyle, że ich przeczytanie zajęłoby, zgodnie z szacunkami firmy konsultingowej Grant Thornton, więcej niż 500 godzin rocznie. Ponad tydzień. Ta sama firma co roku publikuje dane na temat liczby stron nowo przyjętej legislacji. I tak od 1989 r. w Polsce ogłoszono ponad 420 tys. stron nowych przepisów. Rzymska zasada głosząca, że nieznajomość prawa szkodzi, powinna odejść do lamusa – wyznacza przecież niemożliwy dziś do zrealizowania cel.
Reklama
Nieumiejętne tworzenie legislacji stanowi jeden z największych hamulców rozwojowych dla naszego kraju i wszystko wskazuje na to, że będziemy dociskać go mocniej – Polski Ład, a także kolejne dyrektywy unijne rozbudują prawny labirynt o nowe alejki. Tak więc, prawniku, raduj się. Nadchodzą dla ciebie złote czasy. Obywatelu, szykuj się na przejażdżkę kolejką absurdu.

Leniwy herold

Pochylmy się nad pomiarem legislacyjnego szaleństwa odrobinę dłużej. 420 tys. stron nowego prawa – co to w ogóle znaczy? Przydatna tu będzie metafora religijna: to tak, jakby chrześcijanie czerpali podstawy wiary nie z jednej, a z 280 Biblii. Nadmierna obfitość praw skutkuje dokładnie tym samym, co nadmierna obfitość przypowieści religijnych, które wierni mogą dowolnie interpretować: chaosem, konfliktami i niesprawiedliwością. Dla jasności, mówimy o nowym prawie brutto, czyli bez odejmowania aktów wychodzących z użycia. Dożyliśmy bowiem czasów, gdy stanu netto nie sposób u nas ustalić; Rządowe Centrum Legislacji na prośbę o przygotowanie takowego odpowiada: „Domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, a zatem w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej”. Królewski herold zrezygnował ze swojej misji, rozsiadł się w biurze i popija kawkę ze złośliwym uśmiechem.
Dlaczego w ogóle przyjmuje się tyle nowej legislacji? Najogólniej rzecz biorąc: dominuje przekonanie, że na każdy problem najlepszym rozwiązaniem jest ustawa. Panuje u nas kultura legislacyjnego mikrozarządzania, pchająca prawo w kierunku nadmiernej szczegółowości. Posłowie nie zawahaliby się przed uchwaleniem w formie ustawy instrukcji wiązania sznurówek. Instrukcja ta pęczniałaby z roku na rok w wyniku kolejnych udoskonaleń. Każda bowiem ustawa ulega nieustannej komplikacji, czyli nowelizacji.
Weźmy kazus lex TVN, legislacji wymierzonej w obecność telewizji TVN w Polsce, bo on świetnie ilustruje to zjawisko. Lex TVN to kolejna z serii nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji ogłoszonej pierwotnie w styczniu 1993 r. Wówczas liczyła 11 stron, dzisiaj – już 76 stron. Takich przykładów nawarstwiającej się regulacji można mnożyć. Do najbardziej spektakularnych należy ustawa o systemie oświaty. W 1991 r. liczyła 19 stron, dzisiaj to 183 strony. Ale to nie koniec. Każda ustawa wymaga przecież doprecyzowania drogą rozporządzeń. Ta wygenerowała ich dotąd 744. Inny negatywny przykład to kodeks pracy – uchwalony w 1974 r. liczył 29 stron, po 125 nowelizacjach liczy ich 167, a wygenerował dotąd aż 1074 rozporządzenia.
W specyficznym bloku legislacji, jakim jest prawodawstwo podatkowe, nie wystarczają ani ustawy, ani rozporządzenia. Żeby je zrozumieć, potrzeba jeszcze interpretacji. Resort finansów dostarcza ich rocznie na ok. 30 tys. stron. Ktoś coś mówił o dzikim, nieuregulowanym kapitalizmie? Nikt? To dobrze. W Polsce go nie ma.

Wszystko przez Unię?

Tempo przyrostu nowego prawa zwiększało się w każdej kolejnej dekadzie po 1989 r. W latach 1989–1999 przybyło 39,4 tys. stron nowych aktów prawnych. Od 2000 r. do 2010 r. – już 162,5 tys. stron, zaś w latach 2011–2020 aż 219 tys. stron. W ujęciu rocznym rekordowa liczba stron została uchwalona w 2016 r. – 35 tys.
Jednocześnie pogarszały się inne wskaźniki świadczące o jakości przepisów, jak np. średni czas pracy nad ustawą. Od 2000 r. spadł z ok. 200 do 77 dni w 2020 r. Oznacza to mniej czasu na konsultacje społeczne i ewentualne odrzucenie szkodliwych przepisów, zanim wejdą w życie. Nie dość, że politycy przyklepują bezmyślnie ustawy, których nie czytają, to jeszcze często ich vacatio legis ulega skróceniu, nie dając obywatelom czasu na dostosowanie się do kolejnej dawki patolegislacji. Jak podaje Grant Thornton, „już 50 proc. ustaw (podatkowych – red.) przyjmowanych jest z vacatio legis krótszym niż ustawowe 14 dni, a 21 proc. rozporządzeń wchodzi w życie z dniem publikacji”. Zdarza się nawet, że nowelizuje się ustawy, które jeszcze nie weszły w życie.
Chaotyczna zupa prawna, w której się gotujemy, to wymarzone środowisko dla poszukiwaczy renty politycznej, którzy chyłkiem mogą przepchnąć korzystne dla siebie zapisy. Jeśli ktoś zastanawia się, jak to możliwe, że uchwalono tak absurdalną ustawę, jak „apteka dla aptekarza”, która ogranicza liczbę placówek, uderzając w konsumentów, a napychając kabzę niewielkiej grupie lobbystów, oto odpowiedź.
Istnieje popularna, zwłaszcza na prawicy, teoria, że lawinowy przyrost prawa to efekt dołączenia Polski do Unii Europejskiej. Patrząc na wykresy, można dojść do wniosku, że faktycznie zaczęło prawa przybywać szybciej wraz z powstaniem konieczności implementacji norm unijnych. Zanim weszliśmy do UE oryginalne projekty aktów prawnych (niebędące nowelizacją obowiązującego prawa) stanowiły ok. 50 proc. wszystkich nowych aktów, po wejściu – tylko 25 proc. To jednak w dużej mierze złudzenie statystyczne, że polski chaos prawny nosi unijną metkę. Owszem, Wspólnota wymusza dodatkowe regulacje, ale w ramach nowelizacji dostosowawczych polscy politycy zwykli wykazywać się własną inwencją i uchwalać przepisy, których UE od nas nie wymaga. Wymowny w tym miejscu jest fakt, że pięciostronicowa zaledwie ustawa Wilczka, uwalniająca w 1988 r. polską gospodarkę spod jarzma socjalistycznych regulacji, byłaby zgodna z prawem unijnym, a jednak nasze prawo gospodarcze zostało dalece bardziej skomplikowane. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej liczy 72 strony, a kodeks spółek handlowych – 283.
Inną poszlaką wskazującą, że za zły stan prawny Polski powinniśmy winić samych siebie, a nie UE jest fakt, że legislacyjna biegunka nie charakteryzuje wszystkich krajów postkomunistycznych w tym samym stopniu – Polska wyróżnia się w tym względzie negatywnie. Na przykład analizy tempa legislacji w latach 1999–2004, w fazie przedakcesyjnego dostosowania prawa, wskazują, że na tle Czech, Węgier i Słowacji to Polska uchwalała o kilkadziesiąt procent więcej ustaw. Nie ma potrzeby dodawać, że na tle państw Zachodu o ustalonej, wielowiekowej tradycji stanowienia prawa – mimo że obecnie już skorodowanej i popsutej – Polska kontrastuje jeszcze silniej. W Niemczech – kraju dwukrotnie liczniejszym niż Polska i o bardziej skomplikowanej strukturze administracyjnej – prawo jest mniej więcej 20-krotnie mniej zmienne niż u nas.

Cyceron miał rację

Skomplikowane i nadmiernie rozbudowane prawo przekłada się w oczywisty sposób na niewydolność systemu sądowniczego. Mierzyć ją można przede wszystkim przewlekłością postępowań sądowych. Sytuacja pogarsza się z roku na rok. W 2011 r. średni czas postępowania wynosił 4,1 miesiąca, teraz wynosi ok. 7 miesięcy. Najgorsza sytuacja jest w sądach okręgowych – średni czas postępowania wynosi 9,9 miesiąca. Oczywiście wiele spraw – zwłaszcza w instancjach administracyjnych – ciągnie się latami. Jeśli dochodzenie sprawiedliwości trwa tak długo, trudno liczyć, że ludzie będą zadowoleni z działania sądów. Badania CBOS pokazują, że pozytywnie ocenia je zaledwie 30 proc. z nas, negatywnie natomiast aż 40 proc. Porównajmy to ze Stanami Zjednoczonymi – tam, mimo politycznych zawirowań i narastających konfliktów, zaufanie do sądów w ciągu ostatnich dwóch dekad nie spadło ani razu poniżej 50 proc. Według Instytutu Gallupa obecnie wynosi ok. 67 proc. (dane z 2020 r.).
Niestety, żadna reforma sądownictwa, której nie będzie towarzyszyć uproszczenie prawa, nie naprawi opłakanej sytuacji w Polsce. Zatrudnienie większej liczby sędziów także. Ich liczba już dzisiaj znajduje się powyżej unijnej średniej, a całkowita liczebność sądowego personelu plasuje nas w europejskiej czołówce (mamy 90 pracowników sądów na 100 tys. mieszkańców). Cyceron mawiał, że im więcej praw, tym większa niesprawiedliwość. Powinniśmy też dodać: im więcej zmiennych praw.
Nieustannie i w nieprzewidywalny sposób zmieniające się przepisy wytwarzają w obywatelach poczucie „reżimowej niepewności”. Po pierwsze, nie mają oni pewności, czy podejmując się danego działania, nie złamią nieznanego im prawa, skazując się na kosztowne i długotrwałe starcie z sądem. Po drugie, nawet jeśli go nie łamią, istnieje spora szansa, że przepisy nagle się zmienią i zaczną je łamać, robiąc to, co robili do tej pory. Doskonałej ilustracji tego zjawiska dostarczają pandemiczne zakazy i obostrzenia.
Dla gospodarki jest to zabójcze: zniechęca do planowania, obniża bodźce do produktywnego działania, zmniejsza poziom inwestycji prywatnych i w konsekwencji spowalnia rozwój gospodarczy. Niestety Polski Ład – ten ambitny, kompleksowy i wszechstronny dokument rządowy – wygeneruje stosy kolejnych ustaw, które tylko pogorszą sytuację. Weźmy dla przykładu zmiany w prawie podatkowym. Zamiast uproszczenia i zunifikowania systemu tak, by wszyscy płacili tyle samo i byli równo traktowani, planuje się wprowadzanie 13 nowych ulg o skomplikowanych schematach naliczania. Zwolnienia te, wymagając umocowania w aktach prawnych, będą w praktyce ciężarem, a arbitralność urzędnicza wzrośnie. Kto skorzysta? Doradcy podatkowi. Swoje w dziedzinie komplikowania prawa zrobi też pakiet 13 klimatycznych nowelizacji dyrektyw unijnych Fit for 55. Oparty na centralistycznych koncepcjach program zaburzy działanie rynku i skłoni polityków do wymyślania kolejnych legislacyjnych recept na nowe problemy.

Taką mamy tradycję

Dlaczego właściwie polskiej klasie politycznej tak śpieszno do uchwalania kolejnych ustaw? Skąd to przekonanie o ich zbawczej mocy? Częściowo z przyzwyczajenia. Tak działało się u nas właściwie od zawsze. Bez pomyślunku i chwili refleksji. W poszukiwaniu źródeł tej polskiej kultury prawnej, w której im gorzej, tym lepiej, należałoby pewnie cofnąć się o 100 lat, do momentu odzyskania przez Polskę niepodległości.
Jak zauważa ekonomista Mateusz Drożdż w artykule „Jak urzędnicy w przedwojennej Polsce traktowali zwykłych ludzi?”, „zaraz po odzyskaniu niepodległości mieliśmy w użyciu trzy kodeksy prawne, wojsko porozumiewało się czterema językami, osobna administracja istniała w pięciu regionach, a w obiegu było sześć różnych walut”. Silna była potrzeba zunifikowania prawa i procedur administracyjnych, ale polscy politycy postanowili zrobić to, po prostu sklejając wszystkie te nieprzystające do siebie kodeksy w jeden wielki system prawny liczący 13 tys. ustaw i rozporządzeń (stan na 1936 r.). Brakowało kogoś, kto umiałby odsiać ziarno od plew, a etatystyczny klimat sprzyjał rozbuchanej legislacji i rozrostowi biurokracji.
Międzywojnie utrwaliło się we wspomnieniach Polaków jako okres urzędniczej tyranii, w której – jak w jednym z wierszy Dostojewskiego – „dybanie na honor i godność” urzędników jest równoznaczne z „byciem wrogiem państwa”. Drożdż przytacza obserwację Felicjana Sławoja Składkowskiego, ministra spraw wewnętrznych II RP, na temat biur ówczesnej administracji rządowej: „O człowieku, który z podatków opłacał te biura, o interesancie dobrotliwie zwanym petentem myślano jako o koniecznym, uciążliwym dodatku do właściwego urzędowania”.
To podejście zostało przeszczepione urzędnikom PRL, którzy praktykowali je z jeszcze większym oddaniem, co utrwaliły na wiek wieków polskie komedie z tamtego okresu. Tu warto zauważyć, że akurat za czasów Polski Ludowej przyjmowano średnio zaledwie ok. 600 stron nowych aktów prawnych rocznie, a więc znacznie mniej niż w wolnej Polsce po 1989 r. Jest to wymownym świadectwem, że niskie tempo i liczba legislacji nie oznacza automatycznie jej wysokiej jakości. Do tego potrzebne jest zrozumienie, czym jest dobre prawo. Teoretycy uwielbiają mówić o „rządach prawa”, co może niezbyt uczonych polityków wprowadzać w błąd. Pojęcie to każe im myśleć, że prawo to instrument do rządzenia obywatelami. Tymczasem należycie rozumiane rządy prawa oznaczają system skodyfikowanych, możliwie najbardziej ogólnych norm regulujących stosunki między obywatelami, ale norm, którym podlegają wszyscy po równo, w tym politycy, i które nie mają konkretnego celu poza tym właśnie, by ludzie współżyli ze sobą jak najbardziej pokojowo, a wszelkie konflikty były szybko zażegnywane.
W wyniku braku zrozumienia, czym jest dobre prawo, to stanowione staje się zadaniowe, jest wyrazem woli rządzących i ma realizować ich priorytety: repolonizację mediów albo gospodarki, walkę ze zmianami klimatu albo zaprowadzanie sprawiedliwości społecznej. W takiej rzeczywistości planowane wprowadzenie osobnej ustawy tylko po to, by państwo mogło znaleźć grunty pod budowę wymarzonej przez premiera fabryki aut elektrycznych, wcale nie zaskakuje. Instrumentalne, ale też niepoważne traktowanie prawa przejawia się w specyficznie polskim zjawisku jego „falandyzacji” (od nazwiska prof. Lecha Falandysza, współpracownika prezydenta Lecha Wałęsy), czyli w arbitralnym i nieuzasadnionym rozszerzaniu kompetencji urzędniczych.

„Proste prawo? To niemożliwe!”

Dopóki nie nauczymy się stanowić dobrego prawa, dopóty nie rozwiążemy żadnego z poważnych problemów trapiących kraj. Niestety na prawdziwym uproszczeniu prawa zależy tak naprawdę niewielu. Inicjatywy podejmowane w tym celu szybko stają się własną parodią, jak komisja Przyjazne Państwo pod wodzą Janusza Palikota powołana do życia w 2007 r., albo w ogóle nie dochodzą do skutku, jak komisja deregulacyjna Jadwigi Emilewicz. Minister rozwoju zapowiedziała jej utworzenie jesienią 2020 r., a potem przestała być ministrem.
Niektórzy współautorzy obecnego opłakanego stanu prawnego RP, jak np. były szef resortu finansów prof. Witold Modzelewski, przekonują nawet ze swadą, że to całe upraszczanie prawa, zwłaszcza w dziedzinie podatków, to „liberalne frazesy”, w których jako społeczeństwo „gnijemy.” Taką opinię eksminister, a obecnie dobrze zarabiający doradca podatkowy wyraził np. sześć lat temu na łamach „Faktu”.
W rzeczywistości upraszczanie prawa – wbrew poglądom Modzelewskiego – jest możliwe, przynajmniej sądząc po innych krajach. Na przykład w latach 2011–2014 konserwatywny rząd Davida Camerona dzięki kompleksowej analizie prawa zredukował ciężar regulacyjny spoczywający na brytyjskich firmach o 10 proc., czyli o ok. 2,4 tys. przepisów. Dogłębny przegląd polskiej legislacji jest koniecznością nie tylko po to, by złagodzić skutki prawodawczej nadgorliwości ostatnich trzech dekad, lecz także by wyeliminować z niej złogi, które zostały po PRL.
Odchudzenie prawa to jedno, uniknięcie efektu jojo to drugie. Drogą może być np. wprowadzenie zasady „dwa za jeden”, zgodnie z którą wprowadzenie jednego nowego przepisu (w dziedzinie prawa gospodarczego) musi pociągać za sobą eliminację dwóch już istniejących. Taką zasadę wprowadził w 2017 r. we Francji prezydent Emmanuel Macron.
Oczywiście formalistyczne hamulce będą nieskuteczne, jeśli nie zmieni się sama filozofia określająca to, co powinno być prawnie regulowane – jeśli nie przejrzymy raz jeszcze zadań państwa, wybierając te, które naprawdę powinno realizować, i porzucając te, których podejmuje się bez potrzeby. ©℗