UE mówi „nie” szantażowi ekonomicznemu

Główny cel rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE w sprawie ochrony przed stosowaniem wymuszenia ekonomicznego przez państwa trzecie (Anti-Coercion Instrument, ACI) stanowi zabezpieczenie interesów wspólnoty i jej krajów członkowskich.

Wymuszenie ekonomiczne zostało zdefiniowane jako sytuacja, w której państwo trzecie – za pośrednictwem środków wpływających na handel lub inwestycje albo grożąc ich zastosowaniem – naciska Unię lub jeden z krajów członkowskich na dokonanie określonego wyboru politycznego.

„To niezwykle ważne narzędzie stanowi wyraźny sygnał, że Unia Europejska odrzuca wymuszanie ekonomiczne przez państwa trzecie i będzie bardziej asertywnie chronić swoje prawa oraz interesy. ACI to ważny element bezpieczeństwa gospodarczego UE i jej państw członkowskich. Zapewnia gwarancję odporności i stabilności w coraz bardziej niestabilnym świecie” – mówi Valdis Dombrovskis, wiceprzewodniczący wykonawczy Komisji Europejskiej odpowiedzialny za handel.

Nieprzypadkowa data?

ACI weszło w życie 27 grudnia 2023 r. Prawie trzy tygodnie wcześniej, 7 grudnia, rozporządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE. Tego samego dnia przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen i przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel spotkali się w Pekinie z przywódcą Chińskiej Republiki Ludowej Xi Jinpingiem i premierem Li Qiangiem.

Zbieżność dat, choćby nawet stanowiła przypadek, raczej nie umknęła uwadze w Państwie Środka. Tym bardziej, że od dłuższego czasu w UE wyrażane są oczekiwania, by zmienić politykę wobec Pekinu, ponieważ chińskie władze – stosując różnorodne narzędzia protekcjonistyczne – rzucają przedsiębiorcom z Zachodu kłody pod nogi.

Na początku października 2023 r. Parlament Europejski przyjął rozporządzenie zdecydowaną większością (578 posłów zagłosowało za, 24 – przeciw, 19 – się wstrzymało). „Instrument ma powstrzymać obce mocarstwa od zastraszania Unii i jej państw członkowskich” – podkreślono w komunikacie prasowym opublikowanym na stronie Europarlamentu tuż po głosowaniu. „Mamy teraz do dyspozycji szeroki wachlarz środków zaradczych i instrumentów obronnych” – powiedział Bernd Lange, sprawozdawca i przewodniczący Komisji Handlu Międzynarodowego PE.

Ograniczenia w imporcie i eksporcie

Podstawową rolą nowych przepisów jest zapobieganie wymuszeniom w handlu i inwestycjach. Jeśli do nich dojdzie, w pierwszej kolejności zostanie podjęta próba polubownego rozwiązania sporu. Rozporządzenie ma sprzyjać deeskalacji i skłaniać państwo trzecie do rozpoczęcia konstruktywnego dialogu, a dopiero jeśli to się nie uda, Bruksela może wdrożyć środki odwetowe.

ACI przewiduje wprowadzenie różnych ograniczeń w imporcie oraz eksporcie towarów i usług, np. zwiększenie ceł. Będzie możliwe zakazanie udziału w przetargach publicznych, nałożenie restrykcji w zakresie inwestowania na obszarze wspólnoty i wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z praw własności intelektualnej. Środki reagowania powinny być proporcjonalne do skali wymuszenia. Unia będzie mogła również zażądać od państwa trzeciego naprawy wyrządzonych szkód.

Komisja analizuje, Rada decyduje

To, czy środki podjęte przez państwo trzecie stanowią potencjalne wymuszenie ekonomiczne, zbada Komisja Europejska. Podejmie się tego z własnej woli albo na podstawie informacji uzyskanych od państw członkowskich, związków zawodowych, osób fizycznych i prawnych. W komunikacie opublikowanym na stronie internetowej KE zachęca przedsiębiorstwa do poufnego przekazywania informacji o incydentach za pośrednictwem specjalnego punktu kontaktowego.

Decyzję o tym, czy doszło do wymuszenia, czy też nie, podejmie Rada Europejska w głosowaniu. Potrzebna będzie większość kwalifikowana, co oznacza konieczność uzyskania poparcia ze strony przynajmniej 15 państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności UE. Jeśli Rada da „zielone światło”, Komisja w ciągu sześciu miesięcy rozważy podjęcie reakcji za zgodą państw członkowskich.

„Rada będzie miała ważną rolę do odegrania w procesie decyzyjnym: to ona będzie stwierdzać wystąpienie wymuszenia ekonomicznego. Komisja Europejska otrzyma uprawnienia wykonawcze w zakresie podejmowania decyzji w sprawie unijnych środków reagowania, ale udział w podejmowaniu tych decyzji będą miały zapewniony również państwa członkowskie” – czytamy w komunikacie opublikowanym w oficjalnym portalu Rady UE i Rady Europejskiej.

Bruksela zapewnia, że wszelkie kroki, które mogą zostać podjęte w ramach ACI, są zgodne ze zobowiązaniami międzynarodowymi UE i oparte na prawie międzynarodowym. „Państwa członkowskie, działając samodzielnie, nie mogą przeciwdziałać wymuszeniu ekonomicznemu ze strony państw trzecich za pomocą środków wchodzących w zakres wspólnej polityki handlowej. Z uwagi na wyłączną kompetencję powierzoną Unii na mocy art. 207 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) jedynie UE może podejmować działania” – czytamy w preambule rozporządzenia.

Geneza: spór o cła z USA

Prace nad przepisami chroniącymi Unię przed szantażem ekonomicznym trwały wiele miesięcy. We wspólnym oświadczeniu Komisji Europejskiej, Rady i Parlamentu Europejskiego, wydanym w lutym 2021 r., KE zobowiązała się do zbadania możliwości wprowadzenia instrumentu zniechęcającego państwa trzecie do stosowania środków przymusu wobec Unii i jej członków oraz przyjęcia w tej sprawie wniosku ustawodawczego.

Geneza ACI sięga 2018 r., gdy za prezydentury Donalda Trumpa Stany Zjednoczone najpierw groziły wprowadzeniem ceł na import stali i aluminium, a następnie wprowadziły je w życie. To uderzyło m.in. w podmioty działające w UE. Rozmowy z administracją amerykańską toczyły się w atmosferze szantażu.

Bruksela nie chciała eskalować sporu z Waszyngtonem, ale szybko zdano sobie sprawę, że brak reakcji na presję wywieraną przez ówczesnego prezydenta USA może skłonić Amerykanów do podjęcia kolejnych decyzji wymierzonych w miejsca pracy w Unii. Pojawiły się też obawy, że w przyszłości za ich przykładem pójdą też inne kraje.

Konflikt litewsko-chiński

Wielu unijnych decydentów ze zdumieniem obserwowało działania Chińskiej Republiki Ludowej podjęte w 2021 r. wobec Litwy po wycofaniu się z tzw. formatu 17+1, łączącego ją z państwami Europy Środkowo-Wschodniej i Bałkanów, a przede wszystkim wyrażeniu zgody na utworzenie w Wilnie biura przedstawicielskiego Tajwanu. Ten ostatni krok władze w Pekinie uznały za ingerencję w sprawy wewnętrzne.

W efekcie litewscy przedsiębiorcy zaczęli mieć problemy z odprawą towarów, przez co sprzedaż produktów do Chin stała się bardzo utrudniona. Skarżyli się także na nie spotykane jak dotąd kłopoty we współpracy z chińskimi firmami w zakresie przedłużania lub zawierania umów. Jakby tego było mało, pojawiły się naciski na korporacje międzynarodowe, by ograniczyły współpracę z dostawcami z Litwy.

Skutki presji Chin odczuły firmy z różnych państw, jeśli korzystały z komponentów wyprodukowanych u naszego północno-wschodniego sąsiada. W tamtym czasie żaden z instrumentów prawnych UE nie był ukierunkowany na przeciwdziałanie przypadkom wymuszenia ekonomicznego, co w Brukseli i stolicach państw członkowskich dało do myślenia bardziej niż nieprzejednana postawa Amerykanów w 2018 r.

Nowe podejście do obrony gospodarki

Paulina Uznańska z Ośrodka Studiów Wschodnich zwraca uwagę, że omawiane rozporządzenie stanowi pierwszy w historii formalny instrument UE, który służy odstraszaniu państw trzecich i ochronie przed przymusem ekonomicznym, a jego założenia odnoszą się do strategii bezpieczeństwa gospodarczego przedstawionej przez Komisję Europejską w czerwcu 2023 r.

„W obliczu zaostrzającej się rywalizacji geopolitycznej rozwiązywanie sporów dotychczasowymi metodami, tj. na drodze dyplomatycznej lub w postępowaniach WTO, okazało się nieefektywne. Tym samym ACI jest ważnym narzędziem w budowie nowego, asertywnego podejścia Unii do kwestii obrony własnej gospodarki” – ocenia analityczka. I nie jest to opinia odosobniona.

„Z punktu widzenia Polski instrument stanowi szansę na silniejsze wsparcie UE w przypadku nacisków gospodarczych, np. ze strony Rosji” – podkreśla dr Szymon Zaręba z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych. „Gdyby okazał się skuteczny, UE mogłaby w przyszłości rozważyć stworzenie mechanizmu umożliwiającego zastosowanie analogicznych środków w celu wsparcia państwa, z którym ma dobre relacje, sama nie będąc przedmiotem nacisku gospodarczego, jak w przypadku presji energetycznej Rosji na Mołdawię” – pisze na łamach „Biuletynu PISM” dr Zaremba.

Jeszcze na etapie prac nad rozporządzeniem ekspert apelował o silną kontrolę polityczną procesu nakładania sankcji gospodarczych. Nie można bowiem wykluczyć scenariusza, w którym jedno z państw naciska na członka UE, by przestał wspierać organizację separatystyczną działającą na jego terytorium, a wspólnota nie zajęła jeszcze stanowiska w tej sprawie albo nie ma szans na szybkie uzyskanie konsensusu.