Najpierw trzeba zrobić bilans zagrożeń i korzyści i rozpocząć merytoryczną dyskusję na ten temat. Unia bankowa zaczyna nabierać kształtu, który staje się coraz bardziej atrakcyjny z punktu widzenia bezpieczeństwa także polskiego systemu finansowego.

Gdy Polska wejdzie do strefy euro, równocześnie znajdzie się w unii bankowej, co oznacza, że nadzór nad naszymi największymi bankami obejmie Single Supervisory Mechanism (SSM) przy Europejskim Banku Centralnym (EBC). Do tej pory stanowisko Polski było następujące – do unii bankowej wejdziemy równocześnie z wprowadzeniem euro, gdyż będziemy wtedy musieli. Tymczasem pojawia się coraz więcej argumentów za modyfikacją tego stanowiska.

– Unia bankowa to rewolucja, jeśli chodzi o wspólny rynek finansowy, większa niż powstanie strefy euro – mówił na seminarium mBanku i Fundacji CASE Andrzej Reich, dyrektor w Komisji Nadzoru Finansowego.

Nie znaczy to, że decyzje o wejściu do unii bankowej powinny zapaść pospiesznie, ale trzeba zacząć dyskusję na temat korzyści, jakie daje uczestnictwo „wewnątrz” wspólnej sieci bezpieczeństwa. A także możliwych zagrożeń.

Unia bankowa jest projektem wciąż niedokończonym i pod wieloma aspektami ułomnym, co wynika z historii tej koncepcji i pośpiechu przy jej wprowadzaniu w życie, gdyż kluczowe decyzje podjęto w połowie 2012 roku, by ratować strefę euro przed rozpadem. Mimo to widać już, że mechanizm zaczyna działać zgodnie z oczekiwaniami, czego dowodem był dokonany w zeszłym roku przez EBC przegląd jakości aktywów europejskich banków.

Na dodatek fakt, że konstrukcja unii bankowej jest niedokończona i będzie ewoluować pozwala wpływać na kierunek tej ewolucji. Znacznie bardziej, gdy się jest jej współtwórcą, niż gdy się pozostaje zewnętrznym obserwatorem.

– Unia bankowa stała się bardziej atrakcyjna. Uważam, że powinniśmy do niej wejść wcześniej niż do strefy euro. Przynajmniej 2-3 lata wcześniej, jednak nie spiesząc się i nie będąc pierwszymi w kolejce – mówił na seminarium Leszek Pawłowicz, profesor Gdańskiej Akademii Bankowej.

– Nowa sieć bezpieczeństwa daje szanse na zwiększenie bezpieczeństwa systemu finansowego Unii Europejskiej, a zwłaszcza części należącej do unii bankowej – dodał Andrzej Reich.

Jeden rynek – jeden paszport

Obecny kształt unii bankowej nierozerwalnie związany jest z jej historią. Korzenie tkwią w czasach naiwnego optymizmu związanego z tworzeniem wspólnego rynku. Instytucja jednolitego paszportu wprowadzona w 1992 roku polegała na tym, że bank mający licencję w jednym kraju Unii mógł działać na całym jej terytorium. Miała ona spowodować, że znikną bariery dla świadczenia usług finansowych. Spowodowała znacznie dalej idące skutki.

Instytucja jednolitego paszportu umożliwiła gwałtowną, a w zasadzie niekontrolowaną ekspansję banków w całej Europie. Doprowadziła do tego, że obecnie 40 grup bankowych ma 60 proc. wszystkich aktywów sektora na Starym Kontynencie. Aktywa tych tylko grup stanowią ponad 160 proc. całego unijnego PKB. Banki zaczęły rosnąć, kreując potężne dawki kredytu dla rządów i gospodarstw domowych.

– To była decyzja naprawdę przełomowa. Nadzór był sprawowany na poziomie macierzystym, a biznes odbywał się w krajach goszczących. Proces budowy grup bankowych nabrał dynamiki – powiedział Andrzej Reich.

Grupy bankowe doszły do przekonania, że najlepszym rozwiązaniem dla nich jest zakładanie w innych krajach Unii banków zależnych jako samodzielnej osoby prawnej. Dlaczego? Bo cała odpowiedzialność spoczywa wówczas na banku zależnym i władzach kraju, w którym działa, a odpowiedzialność banku-matki ogranicza się niemal wyłącznie do wysokości włożonego kapitału. A ten mógł być mikroskopijny.

– Wydawać się mogło, że grupy bankowe, które w jurysdykcjach innych niż macierzysta prowadzą działalność poprzez podmioty zależne, są bezpiecznym rozwiązaniem. Praktyka ubiegłej dekady pokazała jednak, że było to błędne przypuszczenie – mówił Andrzej Reich.

Grupy bankowe wytworzyły modele działalności, które spowodowały, że czerpały maksimum korzyści z prowadzonego biznesu przy minimalnej odpowiedzialności. Centra zarządzania biznesem sytuowane były na wysokich szczeblach macierzystych struktur, a spółki zależne służyły jedynie do ich realizacji.

Takiemu podejściu banków sprzyjały decyzje regulatorów. Dyrektywa CRD z 2006 roku przyznała więcej kompetencji nadzorom skonsolidowanym, a więc sprawowanym nad grupą. Zyskiwał on znacznie więcej uprawnień decyzyjnych, jak na przykład przyznanie bankom należącym do grupy prawa do stosowania zaawansowanych metod oceny ryzyka nawet wtedy, gdy nie zgadzał się nań nadzór w kraju, w którym działał bank. Dodajmy do tego jeszcze jeden znamienny fakt – macierzyste nadzory służyły raczej do tego, by wspomagać ekspansję grup bankowych z własnego kraju, nie przejmując się szczególnie ryzykiem, które ich działalność powoduje na zajmowanych terytoriach.

– W okresie bezpośrednio poprzedzającym kryzys unijny rynek bankowy można scharakteryzować następująco: zdecydowana preferencja podejścia grupowego, zarówno w sferze regulacyjnej, jak i nadzorczej, marginalizacja nadzorów lokalnych w sferze decyzyjnej, przy niezmienionym zakresie ich odpowiedzialności, zwłaszcza za decyzje, których nie podejmowały. Dlatego mówiono, że banki są międzynarodowe, gdy przynoszą zyski, ale gdy upadają, są już tylko krajowe – mówił Andrzej Reich.

Dodajmy do tego, że pomimo tworzenia ogólnounijnych zasad zarządzania ryzykiem i reguł ostrożnościowych, znaczna część przepisów dyrektywy CRD z 2006 roku w ogóle nie znalazła się w przepisach różnych krajów.

>>> Polecamy: Powstaje nowy ład geoekonomiczny. Azjatyckie lekcje powinny motywować Polskę

Po co powstała unia bankowa

Unia bankowa powstała po to, żeby rządy nie musiały ratować banków bezpośrednio, pogarszając w ten sposób i tak napiętą sytuację fiskalną, ale by pomoc unijna mogła trafiać do banków bezpośrednio. Potrzebny był jednak nadzór czuwający nad tym, żeby banki nie zmarnowały tej pomocy.

Powstał więc system składający się z regulacji ostrożnościowych, znajdujących się głównie w rozporządzeniu CRR, obowiązującym bezpośrednio we wszystkich państwach Unii. Przepisy wykonawcze i zasady interpretacyjne, które ustala Europejski Urząd Nadzoru Bankowego, wprowadza Komisja Europejska bezpośrednio obowiązującymi rozporządzeniami.

– Sieć bezpieczeństwa najpierw była krajowa i jednorodna. Oprócz przepisów integracja wymagała jeszcze spójności nadzorczej, organizacyjnej. Ta miała się zmaterializować za sprawą unii bankowej. Teraz mechanizmy, z którymi mamy do czynienia, prowadzą do zbudowania jednorodnej sieci bezpieczeństwa na poziomie unijnym. Ta sytuacja jest lepsza – mówił Andrzej Reich.

– Budowę unii bankowej rozpoczęto od najbardziej potrzebnego jej elementu, a przy okazji najłatwiejszego do zbudowania, czyli od wspólnego nadzoru – dodał.

Efekt jest taki, że w nadzorze nad bankami SSM, pilnującym spójności w stosowaniu zasad i jednakowych reguł gry w 128 grupach bankowych mających 80 proc. aktywów całego sektora w Unii, a będącym obecnie najważniejszym i już działającym „filarem” unii bankowej, każdy kraj „zaledwie” współuczestniczy w podejmowaniu decyzji dotyczącej banku na jego terytorium. Równocześnie ma wpływ na decyzję dotyczącą każdego banku nadzorowanego przez EBC. To właśnie jest największa korzyść, którą odnoszą kraje „goszczące”, takie jak Polska, w których działają głównie wielkie grupy bankowe ze strefy euro. Status ich nadzorów jest taki sam jak pozostałych. Natomiast kraje, które do unii bankowej nie wejdą, nie będą miały żadnego wpływu na decyzje podejmowane przez SSM.

Koszty związane z wejściem do unii bankowej nie są porównywalne z kosztami wejścia do strefy euro, a w dodatku pokrywać je będzie sektor prywatny. Gdyby Polska weszła do strefy euro musiałaby uczestniczyć w funduszu ratunkowym ESM w takich proporcjach, w jakich miałaby udział w kapitale EBC, a więc blisko 5 proc., co oznaczałoby ok. 4 mld euro. W unii bankowej to banki płacą i za nadzór, i składki na fundusz mający zajmować się ich likwidacją – Single Resolution Fund (SRF).

– Wejście do unii bankowej nie oznacza zgody na to, żeby Polska partycypowała w kosztach sanacji innych systemów. Koszty Resolution Fund byłyby symboliczne, doszłyby do tego środki na ewentualny system gwarantowania depozytów – mówił Leszek Pawłowicz.

Wielkość SRF – zaledwie 55 mld euro, które zebrane ma być do 2026 roku – to zresztą jedna z największych słabości unii bankowej. Mechanizm uporządkowanej likwidacji banków stworzono po to, by banki miały świadomość, że mogą upaść. Gdy miały świadomość, że w najtrudniejszej sytuacji zostaną uratowane, podejmowały dalej nadmierne ryzyko.

– Taka kwota może wystarczyć na góra dwa średniej wielkości banki europejskie. Proporcja pozostaje na korzyść ratowania i utrwalania sytuacji związanej z kreowaniem hazardu moralnego, a nie z ograniczaniem tego hazardu – mówił Leszek Pawłowicz.

Dlaczego lepiej być w środku

W zależności od tego, czy Polska znajdzie się w unii bankowej, czy też nie, można sobie wyobrazić różne sytuacje mające skutki zarówno dla bezpieczeństwa polskiego systemu finansowego, jak i podziału strat.

Z opracowań naukowych, w tym także z raportów Międzynarodowego Funduszu Walutowego wynika, że banków w Europie jest za dużo. Niektóre, jak szwajcarskie UBS czy Credit Suisse lub brytyjski Barclays, już zmniejszają swoje operacje. Niemiecki gigant Deutsche Bank stoi w obliczu podziału. Ta tendencja będzie się nasilać. Powstaje pytanie: Skoro banków jest za dużo, to kto kupi części powstałe w wyniku zmniejszania zakresu ich operacji czy podziału? A jeśli – wobec nadmiaru banków – chętnych nie będzie, to co się z nimi stanie?

Te kwestie wielkie grupy europejskie będą musiały dyskutować ze swym nadzorcą – SSM. Będąc w SSM można mieć wpływ na decyzje tych grup, także dotyczących ich banków w Polsce. Wśród właścicieli banków w Polsce reprezentowanych jest siedem wielkich europejskich grup bankowych znajdujących się na liście globalnych banków systemowo ważnych. Można mieć też wpływ na kształtowanie się poglądów nadzoru na temat „strategii wyjścia” z gałęzi biznesu lub rynków. Można w końcu upominać się, by wyjścia te nie podważały stabilności polskiego systemu finansowego i nie odbywały się jego kosztem.

Polskie banki były wprawdzie przez kilka ostatnich pokryzysowych lat „perłami w koronie” europejskich grup, ratowały ich skonsolidowane zyski i poprawiały wyceny rynkowe. Materializacja ryzyka kredytów we frankach może ten obraz zmienić, choć pewnie nie aż tak drastycznie, jak stało się to w Rumunii, na Węgrzech czy w Chorwacji, gdzie wcześniejsza ryzykowna ekspansja kredytowa spowodowała trwałą nierentowność biznesu. Widać zresztą, że wśród polskich banków wystawionych na sprzedaż są właśnie te, którym portfele kredytów we frankach najbardziej ciążą.

W sytuacji, gdy grupa bankowa będzie sprzedawać część biznesu, w tym w Polsce, zawiadomi o swoich planach przede wszystkim SSM, który będzie je oceniał. Polski nadzór, nie będąc w SSM, może się dowiedzieć o tych planach dopiero wtedy, kiedy decyzje już zapadną, i nie mieć na nie żadnego wpływu.

Kolejne powstające pytanie możne brzmieć: Co się stanie, gdy któraś z grup mających bank w Polsce zostanie poddana uporządkowanej likwidacji? O to, by bank poddać resolution, będzie wnioskował nadzór SSM. Będąc w nim, polscy przedstawiciele mieliby bezcenną wiedzę pozwalającą przygotować zarządzanie kryzysem. Jeśli ich tam nie będzie, nasze władze staną przed faktami dokonanymi.

Drugi filar unii bankowej, Single Resolution Mechanism, ma się zajmować uporządkowaną likwidacją banków. O ile decyzje w SSM mogą ucierać się długo i mogą być konsultowane z nadzorami krajów pozostających poza unią bankową, zupełnie inaczej będą przebiegać procesy decyzyjne w SRM, który ma działać natychmiastowo. Proces likwidacji zaczyna się w piątek po zamknięciu rynków, a bank zostaje jej poddany do poniedziałku rano. Polska, nie będąc reprezentowana w SRM, utraci wpływ na wybór „ścieżek” likwidacji, co oczywiście przekłada się kwestie podziału strat.

Grupy bankowe nie będą jednak likwidowane według scenariuszy wymyślonych w ciągu ostatniego weekendu ich życia. Wcześniej będą przygotowywać plany swej likwidacji. Takie plany będzie weryfikował właśnie SRM. Oczywiście polski likwidator – Bankowy Fundusz Gwarancyjny – dostanie zapewne plany likwidacji polskiej części grupy. Ale znając całą „strategię wyjścia”, znacznie lepiej mógłby ocenić plany wobec polskiego banku, a poza tym mieć wpływ na plany dla całej grupy. Problem polega na tym, że SRM jest tylko dla krajów będących w unii bankowej.

Konstrukcja unii bankowej i procesów decyzyjnych jest bardzo skomplikowana. Stało się tak również dlatego, że całkowicie nowe instytucje sieci bezpieczeństwa usiłowano wpisać w ramy wyznaczone przez Traktat. Ale widać, że unia bankowa stawia na kolektywność i kolegialność decyzji, godzenie interesów, konsensus i kompromis – pośród tych, którzy się do niej przyłączą. Pozostający poza unią bankową będą mieli niewielkie szanse, by bronić swoich interesów.