Rosja zamknęła burzliwy w tym roku etap dyskusji nad nowelizacją budżetu na rok 2016 i przygotowaniem nowego na 2017 rok i lata następne. Sam budżet – z rosnącym deficytem, spadającymi dochodami i koniecznością przejścia do etapu niezbędnych cięć wydatków – nie jest jednak tym, co najbardziej niepokoi władze. Niepokój wzbudza to, że słabnący budżet oznacza utratę podstawowego, a zdaniem analityków, jedynego efektywnie działającego narzędzia sterowania procesami rozwoju społeczno-gospodarczego – z akcentem na ten pierwszy człon.

Oszczędzanie przez zwiększanie wydatków

Rok 2016 miał być dla budżetu rokiem przełomowym, bo z wdrożonym programem oszczędnościowym. Cięcia wydatków w skali 6-10 proc. miały dotyczyć niemal wszystkich sfer, w tym również wojskowych. Wyjątkiem miała być sfera socjalna. Wydatki miały się zmniejszyć z przyjętych w budżecie 16,09 bln rubli do 15,78 bln rubli, stwarzając bazę do dalszych oszczędności w następnych latach. Wielkość 15,78 bln rubli (ok. 245 mld dolarów) miała być zamrożona jako górny limit wydatków w całym okresie 2017-2019.

W nowelizacji budżetu na rok 2016 dokonanej w październiku nie tylko nie zredukowano wydatków, ale nastąpiło dalsze ich zwiększenie z niecałych 16,1 bln rubli do przeszło 16,4 bln rubli. W efekcie deficyt z planowanych 3 proc. PKB (2,36 bln rubli) wzrósł do 3,7 proc. PKB (3 bln rubli), a według przewidywań na koniec roku może osiągnąć 3,9 proc. PKB.

Co ciekawe, zwiększenie wydatków nastąpiło mimo ich redukcji w 11 spośród 14 rozdziałów budżetu. Głównym „winowajcą” tego stanu rzeczy jest sektor wojskowy, na którego potrzeby przeznaczono dodatkowo prawie 700 mld rubli. Wbrew temu, co można by sądzić, nie jest to jednak pogłębienie kursu na militaryzację gospodarki. Dodatkowa suma jest przeznaczona dla banków państwowych, które na równi z budżetem włączyły się w realizację „Programu zbrojeń do 2020 roku”, udzielając w 2010 roku kredytów na sumę ponad 1,2 bln rubli dla przedsiębiorstw kompleksu wojenno-przemysłowego pod gwarancje rządowe. Spłata większości z nich przypada na ten rok.

Mimo oficjalnych deklaracji o specjalnym traktowaniu i ochronie sfery socjalnej w tym trudnym dla budżetu okresie to właśnie ona najbardziej odczuwa skutki oszczędności budżetowych. Rosyjski NIK (Scziotnaja Pałata) odnotowuje w swoich oficjalnych raportach wręcz jej degradację. Duże oszczędności realizuje budżet dzięki decyzji o zamrożeniu podwyżek płac w sferze budżetowej w roku 2016 i jej utrzymaniu na lata następne.

Największe korzyści przyniosły jednak oszczędności w wydatkach na emerytury. W 2016 roku zostały one zwaloryzowane jedynie o 4 proc. zamiast o pełny wskaźnik inflacji z roku poprzedniego, czyli o 12,9 proc. (poziom inflacji w roku 2015). W styczniu 2017 roku każdemu emerytowi w ramach rekompensaty jednorazowo zostanie wypłacone 5 tys. rubli. Zabieg ten jest postrzegany jako przedwyborczy bonus na nowy rok (wybory prezydenckie planowane są na 2018 rok). Według różnych szacunków każdy z pobierających emeryturę stracił na braku pełnej waloryzacji od 12 do 16 tys. rubli, więc ta jednorazowa wypłata nie kompensuje poniesionych strat, tym bardziej że nie wchodzi do podstawy naliczania waloryzacji w następnych latach.

Oszczędności budżetu (a więc straty emerytów) z tego tytułu wyniosą 150 mld rubli w roku 2017 i 250 mld rubli w 2018 roku. Jeszcze większe oszczędności zyskał budżet dzięki zamrożeniu kapitałowej części emerytur. Wydatki zmniejszyły się z tego tytułu o 900 mld rubli w latach 2014-2016, a po przedłużeniu tej decyzji na lata 2017-2019 o dalsze 1,3-1,4 bln rubli.

Zdaniem wielu analityków odejście od przewidzianej prawem indeksacji emerytur to de facto przyznanie się państwa do zapaści i niemożności wywiązywania się z przyjętych zobowiązań socjalnych.

>>> Czytaj też: Niemcy za mało inwestują. Rząd oszczędza pieniądze na wybory

Nie będzie lepiej

Najbliższe lata to okres utrzymywania się niekorzystnych dla Rosji uwarunkowań geopolitycznych i ekonomicznych, zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i zewnętrznym. Skutkować to będzie utrwaleniem zapaści gospodarczej, której efektem będzie wieloletnia stagnacja, z tempem wzrostu PKB 1-2 proc. rocznie. W takim scenariuszu pogłębi się zapaść rosyjskiego budżetu.

Przy konstrukcji budżetu na rok 2017 i lata 2018-2019 przyjęto założenie o utrzymaniu sankcji wobec Rosji i rosyjskich kontrsankcji oraz słabej koniunktury na rynku ropy naftowej z cenami na poziomie 40 dolarów za baryłkę w najbliższych trzech latach. Przy braku perspektyw na zwiększenie dochodów budżetu, które w 2019 roku spadną do najniższego od 20 lat poziomu 13,3 proc. PKB (mniej, bo – 12,8 proc. -było tylko w kryzysowym 1999 roku), zdecydowano się na istotne cięcia wydatków. Będzie to odpowiednio 6, 9 i 11 proc. w najbliższych trzech latach. Dotyczy to również wydatków na cele obronne, które będą się zmniejszać o 6 proc. rocznie z 3,9 bln rubli w 2016 roku do 2,8 biliona w roku 2019, a ich udział w całości wydatków zmniejszy się z 23,7 proc. w roku 2016 do 17,9 proc. w 2019 roku.

Nie wyeliminuje to deficytu budżetowego, pozwala jednak na stopniowe ograniczenie jego rozmiarów z 3,2 proc. PKB w roku 2017 do 2,2 proc. w 2018 roku i 1,2 proc. w 2019 roku.

Przyjęta konstrukcja budżetu na lata 2017-2019 to dalsze zaciskanie pasa przez ludność i brak perspektyw na wyjście z kryzysu gospodarczego. Kolejne etapy prac pokazały, że władze skupiły się przede wszystkim na utrzymaniu w ryzach deficytu budżetowego, którego rozmiary znacząco przekraczały poziom możliwy do zaakceptowania. Nie mogąc dopiąć budżetu na bazie wcześniej przyjętych prognozowanych wielkości makroekonomicznych, dokonano – zdaniem wielu analityków oderwanego od realiów ekonomicznych – zabiegu księgowego, zmieniając prognozę podstawowych dla budżetu wielkości – poziomu inflacji (wpływającego na poziom wydatków) i kursu walutowego (wpływającego na poziom dochodów).

Inflację, która decyduje m.in. o poziomie indeksacji emerytur i innych wydatków budżetu, zmniejszono z wcześniej przyjętego poziomu 4,9 proc. w roku 2017 oraz 4,4 proc. i 4,1 proc. w latach następnych do 4 proc. dla całego okresu 2017-2019. W dotychczasowych oficjalnych analizach i programach (w tym Centralnego Banku Rosji) osiągnięcie docelowego poziomu inflacji w wysokości 4 proc. było przewidywane dopiero na 2020 rok.

Zabieg w odniesieniu do kursu walutowego, którego poziom decyduje nawet o 50 proc. wpływów budżetowych, dotyczył zmiany prognozy umocnienia się rubla (z 67,5 rubla za dolara w 2016 roku, 65,5 rubla w roku 2017 i odpowiednio 65,0 i 64,4 rubla w latach następnych) na jego osłabienie (do 67,5 rubla za dolara w 2017 roku, 68,7 rubla w roku 2018 i 71,1 rubla w 2019 roku).

Osłabienie rubla nie może dziwić, jeśli weźmiemy pod uwagę, że szacunki Ministerstwa Finansów Rosji wskazują, że przy cenie ropy naftowej na poziomie 40 dolarów za baryłkę osłabienie kursu rubla w stosunku do dolara o 1 rubla skutkuje dodatkowymi wpływami do budżetu w wysokości 60 mld rubli. Zabieg ten istotnie zwiększa również dochody budżetu w przypadku wzrostu cen ropy naftowej. Jej zwyżka o 1 dolara powyżej 40 dolarów za baryłkę to dodatkowe wpływy w wysokości 144 mld rubli przy braku zmian kursu i tylko 87 mld rubli w przypadku jego umocnienia.

Zdaniem Ministerstwa Finansów jeżeli nie byłoby zmian parametrów prognozy w odniesieniu do kursu i inflacji, w budżecie zabrakłoby 200 mld rubli w roku 2017, a dodatkowo wydatki budżetu musiałyby być zmniejszone o 170 mld rubli w 2018 roku i o 180 mld w roku 2019.

W odniesieniu do budżetu na lata 2017-2019 i podstawowych wielkości makroekonomicznych władzom na papierze udało się domknąć to, co w wymiarze realnym będzie bardzo trudne do osiągnięcia.

Skąd wzięły się problemy

Pogarszanie się kondycji rosyjskiego budżetu to nie jest proces związany jedynie ze spadkiem cen ropy naftowej. Deficyt w budżecie Rosji pojawił się w okresie 2012-2014, mimo najwyższych w historii cen tego surowca na poziomie 100-110 dolarów za baryłkę. Proces ten pogłębiał się wraz ze spadkiem cen ropy naftowej w latach 2015 i 2016. Podstawowym czynnikiem sprawczym problemów budżetowych był przede wszystkim niepohamowany wzrost wydatków. Zwiększyły się one w ostatnim pięcioleciu (lata 2011-2016) o 50,1 proc. W tym samym okresie dochody odnotowały wzrost jedynie o 17,6 proc.

Zwiększone wydatki dotyczyły zaangażowania środków budżetowych w finansowanie inwestycji w ramach programów rządowych oraz tych wynikających z decyzji politycznych, takich jak zimowa olimpiada w Soczi, mistrzostwa świata w piłce nożnej, uniwersjada w Kazaniu, spotkanie państw basenu Pacyfiku w Władywostoku, most na Krym, zaangażowanie w Syrii i Donbasie.

Szerokim strumieniem środki budżetowe wypływały również na finansowanie wydatków socjalnych, takich jak podwyżki emerytur, rent i płac w sferze budżetowej.

Największym beneficjentem szybkiego wzrostu wydatków budżetowych stała się sfera obronna. Środki przeznaczone na ten cel w latach 2011-2015 podwoiły się, zwiększając się o prawie 110 proc. (z 1,52 bln rubli w roku 2011 do 3,18 bln rubli w 2015 roku). W tym samym okresie PKB Rosji zwiększył się jedynie o 1,7 proc., co w efekcie przełożyło się na wzrost udziału wydatków na cele obronne z 2,55 proc. PKB w 2011 roku do 3,84 proc. w roku 2015. Ich udział wzrósł również w całości wydatków budżetowych (odpowiednio z 13,9 proc. do 20,4 proc.). W roku 2016 wydatki te zwiększą się o przeszło 22 proc., ich udział w całości wydatków budżetowych osiągnie 23,7 proc., a w PKB 4,7 proc.

Wymuszone zmiany czy powtórka z historii

Rosja jest słaba jak nigdy dotąd. Słaba swoją bezradnością i brakiem pomysłu na funkcjonowanie w warunkach niedomykającego się budżetu i wynikającej z tego konieczności ograniczenia wydatków. Władza przyzwyczajona w ostatnich kilkunastu latach do działania w ramach zasobnego budżetu postrzegała jego zasoby jako narzędzie sterowania procesami gospodarczymi oraz efektywny instrument pacyfikowania nastrojów społecznych.

Nie dziwi więc – co wynika z ożywionej dyskusji na temat budżetu na rok bieżący, rok 2017 i lata następne – że władza chciałaby dysponować zbilansowanym budżetem, nie chciałaby podwyższać podatków i obniżać wydatków, w tym w sferze obronnej w szczególności. Nie wypracowała jednak żadnego (oprócz oczekiwania na poprawę sytuacji międzynarodowej) scenariusza czy idei wyprowadzenia kraju z kryzysu, który jest podstawowym źródłem pogarszającej się sytuacji budżetu.

Największa niepewność co do rozwoju sytuacji wynika z reakcji tej grupy ludności, która najbardziej odczuwa pogłębiające się trudności rosyjskiego budżetu. Emeryci oraz szeroko rozumiana sfera budżetowa, dotychczas najwierniejsi wyborcy i najbardziej przychylni recenzenci poczynań władzy, mogą poczuć się sfrustrowani szybkim traceniem tego, co zyskali w ostatnich latach.

Symboliczną ilustracją możliwej skali niezadowolenia, może być konfrontacja obietnic prezydenta Putina ujętych w słynnych dekretach majowych z 2012 roku z realiami życia. Prezydent między innymi obiecał (i zobowiązał rząd do odpowiednich działań w tym zakresie), że płace realne do 2018 roku wzrosną 1,5-krotnie. Na koniec 2015 roku płace te w stosunku do poziomu z 2012 roku wyniosły 96,5 proc. Według przewidywań w 2016 roku wyniosą 96,8 proc., a jeśli przyjmiemy oficjalne parametry z budżetów na na rok 2017 i lata 2018-2019, wskaźnik ten osiągnie w 2018 roku 99,1 proc. Zamiast 50-proc. wzrostu pojawia się prawie jednoprocentowy spadek.

Rosjanie biednieją już trzeci rok. Uwzględniając wyniki z września 2016 roku, spadek dochodów realnych trwa już nieprzerwanie od 24 miesięcy. Oszczędności budżetowe realizowane są przede wszystkim kosztem zmniejszenia wydatków na sferę socjalną – indeksację emerytur, finansowanie oświaty, służby zdrowia i inne. Władze nieprzerwanie mówią o priorytetowym traktowaniu zobowiązań socjalnych wobec ludności, ale nie przeszkadza to im realizować tych zobowiązań z poprawkami uwzględniającymi bieżącą sytuację geopolityczną i ekonomiczną.

Niezadowolenie tych, którzy na tym najwięcej tracą, może być tym większe, że ich wymuszony wkład w sanację budżetu nie prowadzi do podwyższenia efektywności wydatków budżetowych. W dalszym ciągu znaczące środki finansowe kierowane są do sektora obronnego i finansowego, w tym na wspieranie banków państwowych. Tylko jeden z nich Wnieszekonombank (WEB) wymaga pilnego dofinansowania w kwocie ok. 20 mld dolarów (ok. 1,25 biliona rubli).

Utrzymywanie sankcji wobec Rosji oraz brak perspektyw na radykalne zmiany sytuacji na międzynarodowym rynku paliwowym, z wahaniami cen ropy naftowej na poziomie 40-50 dolarów za baryłkę, wymusza na Rosji działania dotyczące zarówno dalszych cięć wydatków budżetowych, jak i zwiększenia dochodów, a więc wyższych podatków, dywidend od firm państwowych, w tym w szczególności z sektora naftowego i gazowego, prywatyzacji.

Wybory prezydenckie w 2018 roku – jak wskazuje dotychczasowa praktyka w tym zakresie – zmniejszą skłonność do cięć wydatków, w sferze socjalnej w szczególności, jak również do nakładania nowych, czy podwyższania funkcjonujących podatków. Rozwiązaniem alternatywnym jest tu zwiększenie skali zadłużenia publicznego, na rynku wewnętrznym i międzynarodowym, chociaż, ze względu na sankcje, koszty tego ostatniego są dla Rosji znaczące. Tą drogę, zakończoną krachem 1998/99, Rosja zresztą już raz przechodziła. Czy czeka nas powtórka z historii?