W Polsce gwałtowne wyludnianie i regres społeczno-gospodarczy grozi nie tylko oddalonym od dużych miast terenom wiejskim, ale także dziesiątkom miast średniej wielkości (od 20 do 200-300 tys. mieszkańców). Jest to rezultat m.in. błędnego terytorialnego modelu rozwojowego, a w zasadzie jego braku po 1989 r., który premiował metropolie, a upośledzał mniejsze ośrodki miejskie. W efekcie mamy Polskę dwóch prędkości. Z jednej strony bardzo szybko rozwijające się największe miasta i sąsiadujące z nimi miejscowości, które poziomem życia i wyglądem dorównują już miastom zachodniej Europy. Zaś z drugiej – gorzej rozwinięte, wolniej rozwijające się i wyludniające się miasta średnie i małe. Jeśli nic z tym nie zrobimy, to rozwarstwienie będzie się pogłębiać, wiele mniejszych miast będzie podupadać, a co gorsza pociągną one za sobą okalające je subregiony. Potrzebny jest nam więc „solidaryzm terytorialny”, wcielenie w życie – na wzór Niemiec – koncepcji deglomeracji, możliwie równomiernego rozwoju kraju, utworzenie także ze średnich miast prężnie rozwijających się ośrodków, które będą ciągnęły w górę sąsiadujące z nimi rejony.

To główna teza dwóch ciekawych opracowań prof. Przemysława Śleszyńskiego, kierownika Zakładu Geografii Miast i Ludności w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN. Jedno to ekspertyza napisana na potrzeby Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, a drugie to raport pt. „Polska średnich miast – założenia i koncepcja deglomeracji w Polsce”, zamówiony przez konserwatywny think-tank – Klub Jagielloński. W pierwszym prof. Śleszyński wytypował listę ponad 120 polskich miast średniej wielkości, którym grozi regres społeczno-gospodarczy. W drugim, przedstawiając koncepcję deglomeracji Polski, wyszedł od tego, że nasz kraj ma wciąż – obok Niemiec i Włoch – jeden z najlepszych, najbardziej policentrycznych „układów osadniczych” w Europie. Policentrycznych, czyli takich, w których jest wiele, w miarę równomiernie rozłożonych terytorialnie, znaczących ośrodków miejskich, mogących być lokomotywami gospodarczymi okalających je subregionów.

Przeciwieństwem takiego układu są państwa, w których nieproporcjonalnie duża część ich mieszkańców mieszka w stolicy lub kilku największych miastach. Tam też koncentruje się ich rozwój społeczno-gospodarczy, a reszta kraju to mało liczące się, często pogrążone w stagnacji i słabo zaludnione, peryferie. Przykładem takiego państwa są Węgry, w których stolicy, Budapeszcie, mieszka aż 1/5 mieszkańców kraju (dla porównania: w Warszawie mieszka tylko 5 proc. mieszkańców Polski), a pozostałe największe węgierskie miasta są wielokrotnie od niego mniejsze. Budapeszt ma 1,8 mln mieszkańców, a drugie pod względem liczby mieszkańców węgierskie miasto, Debreczyn, jedynie 200 tys.

Według geografów policentryczne układy osadnicze są bardziej efektywne i konkurencyjne niż takie, w których osadnictwo i rozwój gospodarczy koncentruje się w metropoliach. Ten drugi model oznacza bowiem m.in. dalsze dojazdy do pracy, korki, bardzo wysokie ceny nieruchomości i duże zanieczyszczenie powietrza w największych miastach, konieczność transportowania towarów na większe odległości, duże koszty infrastrukturalne oraz środowiskowe. M.in. z powodu tzw. urban sprawl, czyli „rozlewania się” wielkich miast, ich niekontrolowanego rozrastania się na tereny podmiejskie trzeba dla licznych nowych mieszkańców budować – często niemal od podstaw – infrastrukturę techniczną i społeczną: drogi, wodociągi, kanalizację, sieć gazową, szkoły, przedszkola itd. Nie wspominając o tym, że w bardziej rozproszonej, podmiejskiej czy wiejskiej zabudowie koszt budowy takiej infrastruktury – w przeliczeniu na 1 mieszkańca – jest dużo większy niż w miastach, które mają zwartą, w dużej części wielorodzinną zabudowę. Innymi słowy policentryczny układ osadniczy to wielki atut, który bardzo sprzyja równomiernemu terytorialnie rozwojowi kraju. Dlatego o jego zachowanie dbają m.in. Niemcy, wcielając w życie ideę deglomeracji, która opiera się na działaniach stymulujących rozwój mniejszych miast. Jakie to działania?

W pierwszej kolejności to umieszczanie wielu siedzib instytucji administracji centralnej i państwowych firm poza stolicą kraju, także w niewielkich ośrodkach miejskich. Oto garść przykładów. W Bonn, byłej stolicy RFN, wciąż mieści się część ministerstw, we Frankfurcie – bank centralny, a w Monachium i Moguncji – siedziby 1. i 2. programu telewizji publicznej (ARD). Federalny Urząd Środowiska po zjednoczeniu Niemiec został przeniesiony z Berlina do 85-tysięcznego miasta Dessau. We Flensburgu, liczącym 82 tysiące mieszkańców, mieści się Federalny Urząd Transportu Drogowego, w 160-tysięcznym Poczdamie – główna siedziba władz policji, w 100-tysięcznej Koblencji – dyrekcja archiwów państwowych, w 270-tysięcznym Wiesbaden – główny urząd statystyczny, w Norymberdze – Federalny Urząd Pracy i Federalny Urząd ds. Cudzoziemców, w Brunszwiku – federalny urząd ochrony konsumentów, a w 300-tysięcznym Karlsruhe, które nie jest nawet stolicą landu – siedziba prokuratury generalnej, sądu najwyższego i trybunału konstytucyjnego. To samo ma miejsce na poziomie landów, których stolice w niejednym przypadku nie mieszczą się wcale w największym mieście regionu (tak jest m.in. w Meklemburgii i Hesji). Warto też wspomnieć, że w Niemczech, w przeciwieństwie do Polski, bardzo duża część największych firm ma swe główne siedziby poza największymi miastami.

Podobne działania „deglomeracyjne” podejmują też inne kraje europejskie. M.in. Holandia, Szwajcaria, Włochy, Francja, Czechy, Słowacja i Estonia, gdzie część instytucji centralnych też ma swoje główne siedziby poza głównymi miastami. Szwajcarska stolica – Berno – to dopiero 5. pod względem liczby mieszkańców miasto w tym kraju. W Estonii siedziba ministerstwa edukacji znajduje się nie w stolicy kraju, ale w mieście Tartu. W Czechach siedziby trybunału konstytucyjnego (TK), sądu najwyższego i prokuratury generalnej przeniesiono do Brna, a urzędu regulacji energetyki do Jihlawy. Na Słowacji TK, centrala Państwowego Inspektoratu Pracy i Urzędu Kontroli Leków mieści się w Koszycach, a w Bańskiej Bystrzycy – m.in. urząd patentowy, Administracja Celna i Podatkowa oraz dyrekcje lasów państwowych i słowackiej poczty.

W Polsce na razie o tym nie ma mowy, choć z analiz prof. Śleszyńskiego wynika, że grozi nam utrata policentrycznego układu osadniczego. Możemy upodobnić się do państw azjatyckich, z ich zabetonowanymi metropoliami-molochami, drenującymi resztę kraju z zasobów ludzkich. We wstępie do raportu prof. Śleszyńskiego o deglomeracji czytamy m.in.: „Niedocenianym (od red.: w Polsce) obszarem zapaści są małe i średnie miasta. Stają się one coraz mniej atrakcyjnym miejscem do życia, czego najlepszym dowodem jest masowy odpływ młodych ludzi, którzy czują, że ich rodzime miejscowości nie zaspokajają ich podstawowych potrzeb. Problem nie może być jednak sprowadzony tylko do ograniczonego dostępu do dóbr i usług. Rozczarowaniu towarzyszy często niewypowiedziana, ale odczuwana refleksja, że prawdziwe, pełnowartościowe życie jest gdzie indziej. To najlepszy dowód na to, że problemem małych i średnich miast jest nie tylko brak zasobów rozwojowych, ale ich peryferyjna rola na mentalnej mapie Polaków”.

W efekcie, jak pisze prof. Śleszyński, największe miasta w Polsce „wypłukują” z zasobów (ludzkich, gospodarczych itd.) i z ważniejszych funkcji wiele mniejszych ośrodków. Z drugiej strony koncentracja miejsc pracy w metropoliach powoduje, że wydłuża się odległość, jaką musimy pokonywać w drodze do pracy. Według danych GUS już w 2011 r. 3,1 mln Polaków pracowało poza gminą swojego zamieszkania, średnia odległość dojazdu do pracy wynosiła w ich przypadku aż 46 km (o 6 km więcej niż 5 lat wcześniej), a w niektórych częściach kraju (powiatach gołdapskim, hrubieszowskim, tomaszowskim i szczecineckim) aż 70-80 km. „Jest to patologiczne, gdyż taka odległość w przypadku codziennych dojazdów oznacza wysokie koszty ekonomiczne, społeczne i środowiskowe. Biorąc pod uwagę relację wynagrodzeń do kosztów dojazdu, nie powinny one być dłuższe niż odległości 20-30 km w linii prostej” – pisze prof. Śleszyński w swym raporcie.

Wiele mniejszych polskich miast już historycznie nie miało sprzyjających warunków rozwojowych. Podczas potopu szwedzkiego w XVI w. uległy zniszczeniu dziesiątki polskich miasteczek. Tych strat nie udało im się odrobić do rozbioru Polski, a okres zaborów nie sprzyjał rozwojowi polskich miast. Hamowały go zwłaszcza – jak wskazuje prof. Śleszyński – władze Rosji. Przykładem tego była budowa linii kolejowej z Warszawy do Białegostoku. Mimo, że w XIX w. kolej była głównym czynnikiem miastotwórczym, to władze carskie tak wytyczyły tę linię, by omijała ona największe miasta regionu, np. Łomżę i Ostrołękę. Po powstaniu styczniowym carat ukarał za nie Polaków m.in. odebraniem praw miejskich 300 polskim miastom. Niektóre z nich nie odzyskując praw po dziś dzień, skarlały. Z tych powodów uważa się, że w przypadku Polski mamy do czynienia z „niedokończoną urbanizacją”, przejawiającą się w tym, że w naszym kraju odsetek ludzi mieszkających w miastach jest wciąż dużo niższy niż w krajach zachodnich. Nie zmienił tego nawet fakt, że kilka dekad po II wojnie światowej, czyli okres PRL, było u nas czasem wielkich migracji ze wsi do miast. Przeprowadzka do miasta, szczególnie do dużego, była traktowana wtedy jako awans społeczny. Z powodu braku mieszkań było to jednak utrudnione.

Powiązane tematy:
Miasta w morzu potrzeb
Co czwarte euro wytwarzają stolice
Podatnik na wagę złota
Polskie miasta pustoszeją
Mieszkania podrożały w całym kraju

Potem przyszły lata 90. XX w., okres transformacji ustrojowej i gospodarczej, który dla wielu polskich miast i miasteczek jest do dziś wielką traumą. W dziesiątkach z nich głównym pracodawcą do 1989 r. była jedna lub kilka fabryk, które po upadku komunizmu przeżywały często duże trudności, w wielu przypadkach upadały lub drastycznie ograniczały zatrudnienie. Stopa bezrobocia w wielu mniejszych polskich miastach sięgała wtedy 30-40 proc., a pracodawcy, z powodu słabego rynku pracy, mogli oferować tam najniższe wynagrodzenia. Spora część znajdujących się tam dużych firm albo traciła ten status (na skutek redukcji zatrudnienia), albo przenosiła się do większych miast. W wyniku konsolidacji przedsiębiorstw oraz napływu kapitału zagranicznego atrakcyjne miejsca pracy koncentrowały się w metropoliach. Nic więc dziwnego, że młodzi ludzie masowo z tych mniejszych ośrodków uciekali – najpierw do największych miast w kraju, a zwłaszcza do Warszawy, a po wejściu Polski do UE – także zagranicę. Ten trend utrzymuje się po dziś dzień, co widać np. na GUS-owskich mapach migracji wewnętrznych. Wynika z nich, że Polacy przeprowadzający się w obrębie kraju migrują głównie do Warszawy, Poznania, Wrocławia, Trójmiasta i Krakowa oraz na ich przedmieścia. Za nimi wędrują też siedziby największych firm, co także widać w GUS-owskich statystykach.

Ów trend wzmocniła, według analiz prof. Śleszyńskiego, reforma administracyjna z 1999 r., która odebrała status województwa 30 miastom średniej wielkości. Ta degradacja spowolniła i utrudniła ich rozwój społeczno-gospodarczy. Najlepszym tego przykładem jest Radom, który do 1999 r. był miastem lepiej rozwiniętym niż konkurujące z nim, niedalekie Kielce, a po utracie statusu stolicy województwa dał się im wyprzedzić.

Zjawiska marginalizacji czy zapaści społeczno-gospodarczej mniejszych miast miały niwelować specjalne strefy ekonomiczne. Jednak one tylko częściowo spełniły pokładane w nich nadzieje. M.in. dlatego, że tworzono je, niestety także w niektórych największych miastach oraz ich sąsiedztwie. Przykładem tego jest Krakowska Specjalna Strefa Ekonomiczna oraz strefy w podwrocławskich, podpoznańskich, podwarszawskich miejscowościach czy w okolicach Trójmiasta, gdzie tak naprawdę nie były potrzebne.

Efekt? Strefy ekonomiczne w dużych miastach oraz ich sąsiedztwie są w całości zagospodarowane, a te w mniejszych, oddalonych od metropolii i tras szybkiego ruchu ośrodkach – mają po dziś dzień duże trudności w ściągnięciu inwestorów i dlatego często są w dużej części niezagospodarowane.

Tak jest np. w dolnośląskim Strzegomiu, którego władzom inwestorzy mówili wprost, że jeśli jest strefa pod Wrocławiem, to oni wolą tam zainwestować. W rezultacie powstało bardzo dużo fabryk koło Wrocławia, a dziś po całym Dolnym Śląsku jeżdżą setki autobusów zwożących z niego pracowników do tych podwrocławskich fabryk. Dojazdy do pracy pożerają im dużą część dnia. Dlatego część tych osób z czasem zapewne przeprowadzi się bliżej Wrocławia, co zresztą już się dzieje. Gdyby te fabryki powstały w ich miejscowościach, nie myśleliby o przeprowadzce (m.in. ze względu na sporo wyższe koszty wynajęcia czy kupna mieszkania w aglomeracji wrocławskiej) i cieszyliby się dużo większym komfortem życia.

Jak to zmienić, jak „zdeglomerować” Polskę? Prof. Przemysław Śleszyński proponuje różne narzędzia. Począwszy od stosowanego w innych krajach przenoszenia części siedzib instytucji administracji centralnej oraz central państwowych spółek do mniejszych ośrodków, poprzez zachęty dla firm do lokowania w takich ośrodkach swych inwestycji czy nawet central, a skończywszy na zmianie podziału administracyjnego kraju. Naukowiec proponuje albo zwiększenie liczby województw do 20-25 połączone z likwidacją powiatów, albo zmniejszenie liczby województw wraz ze zwiększeniem wielkości powiatów – poprzez łączenie ich. Dziś powiatów w Polsce jest tak dużo (380), a wiele z nich tak małych, że w większości przypadków ich stolice są za słabe, by pełnić funkcję lokalnych lokomotyw rozwoju. Takie zmiany administracyjne przyczyniłyby się do zwiększenia liczby szybko rozwijających się miast. Pomogłoby w tym także m.in. lepsze niż dziś skomunikowanie tych ośrodków – włączenie je w sieć tras szybkiego ruchu.

Reasumując, skutecznych i sprawdzonych gdzie indziej metod deglomeracji nie brakuje. Potrzebna jest tylko wola polityczna, by po nie sięgnąć.

Autor: Jacek Krzemiński, dziennikarz PAP, kieruje działem serwisów samorządowych.