Orzeczenie zapadło na kanwie pytania prawnego Sądu Okręgowego w Gliwicach, który zakwestionował zgodność z konstytucją art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266, dalej: ustawa systemowa).

Istota sprawy

Problem polega na tym, że co do zasady należności z tytułu składek przedawniają się po upływie pięciu lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z kwestionowanym artykułem przedawnieniu nie ulegają jednak należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem. Po upływie terminu przedawnienia mogą być one egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

W ocenie sądu pytającego istotą problemu konstytucyjnego jest to, że o istnieniu przedawnienia decyduje posiadanie przez dłużnika nieruchomości, na których może być ustanowiona hipoteka przymusowa. W konsekwencji przepis ustawy systemowej dzieli podmioty mające zaległości w składkach na dwie grupy w zależności od tego, czy posiadają one składniki majątkowe, na których można ustanowić tę formę zabezpieczenia, czy też nie. Prowadzi to do odmiennego ich traktowania.

Zobowiązania składkowe pierwszej grupy nie podlegają bowiem przedawnieniu, podczas gdy drugiej grupy już tak. Takie zróżnicowanie skutkuje w ocenie sądu pytającego odmiennym poziomem ochrony własności i praw majątkowych, co narusza art. 64 ust. 2 konstytucji.

Zdaniem sądu pytającego przedawnienie w odniesieniu do ubezpieczonych, których należności zabezpieczono hipoteką, staje się pozorne. A to jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu podkreśla, że granice działań prawodawczych wyznaczają zasady, wartości i normy konstytucyjne, które zabraniają tworzenia instytucji pozornych, niesprawiedliwych i nadmiernie ograniczających prawa.

Uwagi rzecznika

W sprawie głos zabrał Adam Abramowicz, rzecznik małych i średnich przedsiębiorców. Wskazał, że do jego biura wpływają sygnały od przedsiębiorców wskazujących na nieproporcjonalny i naruszający zasadę równego traktowania charakter wspomnianej regulacji.

W jego ocenie powinna zostać podjęta inicjatywa legislacyjna, która wyeliminowałaby z obrotu prawnego art. 24 ust. 5 ustawy systemowej. Adam Abramowicz wskazywał, że kwestionowana regulacja odpowiada analogicznemu przepisowi w ordynacji podatkowej, który został zakwestionowany jako niezgodny z konstytucją w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12). Rzecznik MŚP popiera ten kierunek zarówno na gruncie procedury podatkowej, jak i ubezpieczeniowej.

TK nie jest ustawodawcą

Trybunał nie podzielił tych zarzutów, chociaż nie był w tej kwestii jednomyślny.

W pierwszej kolejności odniósł się do argumentów wskazujących na podobieństwo kwestionowanych regulacji z przepisami podatkowymi. – Nie są to kwestie tożsame. Istnieje zasadnicza różnica między podatkiem a składką na ubezpieczenia społeczne. Ta druga ma celowy i ekwiwalentny charakter. Podatnik w zamian za uiszczenie daniny nie uzyskuje bezpośrednio żadnego świadczenia. Składki na ubezpieczenia społeczne stanowią z kolei jeden z głównych przychodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – wskazywał w ustnych motywach Leon Kieres, sędzia sprawozdawca.

Zaznaczył, że trybunał musiał wziąć pod uwagę znaczenie kwestionowanego przepisu dla całego systemu zabezpieczenia społecznego. – Jego efektywność zależy nie tylko od przyjętego modelu funkcjonowania, ale też od terminowych wpłat należnych składek, w tym też od sprawnego systemu egzekucji – podkreślał sędzia Kieres.

Dalej uzasadniał, że zróżnicowanie sytuacji majątkowej różnych podmiotów przekłada się na stosowanie odmiennych form zabezpieczenia. I nie ma w tym nic nieprawidłowego. – Nie do przyjęcia jest możliwość uchylenia się od spełnienia należnego świadczenia z powołaniem się na przedawnienie w sytuacji, gdy dłużnik posiada majątek pozwalający na wykonanie zobowiązania – zaznaczył sędzia sprawozdawca.

Trybunał dopatrzył się nawet korzyści w tak skonstruowanym przepisie.

– Możliwość odroczenia terminu płatności, w tym rozłożenia należności na raty w połączeniu z wyłączeniem przedawnienia, jeżeli należność jest zabezpieczona hipoteką, stwarza długą perspektywę czasową dla jej spłaty, bez konieczności wszczynania egzekucji – wskazywał sędzia Kieres. Jak zaznaczył, dłużnik pozostaje bowiem nadal właścicielem nieruchomości i może czerpać z niej pożytki (np. czynsz – przyp. red.), które mogą zostać przeznaczone na spłatę należności i uchronić go przed egzekucją.

Trybunał podkreślił, że istnienie terminów przedawnienia nie pełni funkcji uwalniającej zobowiązanych od konieczności uiszczania zaległych składek, lecz odgrywa rolę motywującą organy do szybkiego podejmowania czynności egzekucyjnych.

Jednocześnie TK zaznaczył, że nie ocenia zasadności i celowości obowiązujących rozwiązań. – Trybunał nie ma kompetencji do stwierdzenia jego niezgodności ustawą zasadniczą tylko dlatego, że istnieją inne, być może lepsze, rozwiązania – wskazano w ustnych motywach. To w gestii władz państwowych leży wprowadzanie innych środków – podkreślił TK.

Brak jednomyślności

Zdanie odrębne zgłosił sędzia Piotr Pszczółkowski. Uważa, że kwestionowana regulacja narusza konstytucję, bo nie mając istotnego uzasadnienia, nadmiernie osłabia ochronę interesów majątkowych dłużników ZUS, których należności zostały zabezpieczone hipoteką. W ich przypadku należności składkowe nie przedawnią się bowiem po pięciu latach.

– Nie ma powodu, dla którego gorzej są traktowani dłużnicy ZUS, którzy zostali objęci surowszymi regułami egzekwowania należności, tylko z tego powodu, że w ich sprawie organ rentowy wybrał zabezpieczenie w formie hipoteki przymusowej – wskazał sędzia Pszczółkowski. ©℗

opinia

Trybunał jest niekonsekwentny

Paweł Matyja adwokat zajmujący się sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych

Rzuca się w oczy niekonsekwencja Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli spojrzymy na sprawę przez pryzmat prokonstytucyjnej wykładni przepisów, musimy się zgodzić, że dwie tak samo brzmiące normy występujące w różnych ustawach (ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i ordynacji podatkowej) powinny być rozumiane identycznie. Tymczasem najnowsze orzeczenie TK sprawiło, że jest odwrotnie. Artykuł 24 ust. 5 ustawy systemowej brzmi analogicznie jak art. 70 par. 6 ordynacji podatkowej obowiązujący do 31 grudnia 2002 r. Moim zdaniem zastrzeżenia wyrażone w wyroku TK w sprawie SK 40/12, w którym stwierdzono niekonstytucyjność powyższego przepisu ordynacji podatkowej, można jak najbardziej odnosić do art. 24 ust. 5 ustawy systemowej. Chodzi mi w szczególności o arbitralne kryterium formy zabezpieczenia wierzytelności, które decyduje o nieprzedawnianiu się roszczenia. Z tej perspektywy patrząc, może dziwić uznanie art. 24 ust. 5 ustawy systemowej za zgodny z konstytucją. Uzależnianie bowiem terminu przedawnienia zobowiązań składkowych od tego, w jaki sposób zostały one zabezpieczone, oraz dopuszczenie w sytuacji, w której zobowiązania tak wyodrębnionej kategorii dłużników nigdy się nie przedawniają, stoi w oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 konstytucji. Przepis ten stanowi wprost, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

>>> Czytaj też: Przygotujmy się na większą lukę w VAT. Dalsze uszczelnienie podatków będzie trudniejsze

orzecznictwo

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2020 r. sygn. P2/18. www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia