Brak przepisów powoduje opóźnienie inwestycji kolejowych

Koncentracja w jednym czasie dużej liczby kontroli jest jednym z poważniejszych problemów inwestorów związanych z utrzymaniem terminów realizacji projektów, zwłaszcza zamknięcia i końcowego ich rozliczenia. Zdarza się, że jeden projekt poddawany jest jednocześnie kilku kontrolom – rekord w PKP PLK stanowi osiem kontroli jednocześnie przez kilka tygodni (np. Ministerstwo Infrastruktury, Urząd Skarbowy, NIK itd.). Każdą z kontroli prowadzi kilka osób, więc przy kilku kontrolach w jednym czasie zespół kontrolujący może stanowić nawet ok. 20 osób (często każda kolejna kontrola ma za zadanie zweryfikować działania poprzedniej). Aby obsłużyć tak duży zespół kontrolujących, inwestor musi również oddelegować na ten okres zespół pracowników, którzy wcześniej prowadzili kontrolowany projekt (chodzi o znajomość dokumentów, pisanie wyjaśnień, wyszukiwanie dokumentów archiwalnych, itp.). Jeżeli osoby te zajmują się przez kilka tygodni obsługą kontrolujących, są zmuszone odłożyć na później realizację obecnie prowadzonych projektów, co w konsekwencji wydłuży termin tych inwestycji, a także rozliczenie projektów już zrealizowanych. Opóźnia to także wystąpienie o dofinansowanie z funduszy unijnych.

Sprzeczne postępowanie

Reklama

Doświadczenia spółki PKP PLK pokazują też, że wiele działań administracji państwowej jest ze sobą sprzecznych, zwłaszcza jeśli chodzi o interpretacje przepisów. W takiej sytuacji inwestor nie czuje się pewnie i do zastosowania przepisów podchodzi bardzo ostrożnie. Czasami członkowie komisji przetargowych albo dyrektorzy projektów wolą nie podejmować decyzji w sprawie postępowania i poczekać na decyzję sądową, niż być oskarżeni o nieprawidłowości w określeniu warunków postępowania. Urząd Skarbowy często bowiem kwestionuje działania inwestora przy określaniu warunków postępowania i zarzuca mu nieprawidłowości. Jest to tym bardziej dziwne, że takie warunki są wprost określone zarówno przez ustawę – Prawo zamówień publicznych, jak i przez rozporządzenia do tej ustawy, a każda nieprawidłowość może przecież skutkować unieważnieniem postępowania (na czym najmniej zależy inwestorowi). Ta nadmierna asekuracja organów kontrolnych wynika z przyjęcia własnej interpretacji przepisów prawa, która niestety różni się od interpretacji stosowanej przez inwestora i zalecanej przez Komisję Europejską. Szkodzi to projektom inwestycyjnym finansowanym z funduszy unijnych, ich rozliczaniu i realizacji.

Być może sprzeczności pomiędzy inwestorem a organami kontrolującymi przy interpretacji przepisów prawa wynikają z braku orzecznictwa w kwestiach realizacji inwestycji infrastrukturalnych i zamówień publicznych. Niestety kilkuletni okres prowadzenia inwestycji jest zbyt krótki, by czerpać z bogatych doświadczeń zarówno inwestora, jak i działań administracyjnych, aby wypracować odpowiednie praktyki, co ma niestety przełożenie na brak jednolitości orzecznictwa. W wielu sytuacjach, analizując wyroki Zespołów Arbitrów czy Krajowej Izby Odwoławczej albo sądów, członkowie komisji przetargowych stają przed dylematem, jaką interpretację zastosować w danym stanie faktycznym. Przykładem jest ochrona tajemnicy przedsiębiorcy w ofercie wykonawcy. Analiza orzecznictwa wskazuje, iż w tym zakresie brak jest jednolitej linii orzeczniczej. Taka sytuacja może powodować opóźnienia w rozstrzygnięciu postępowania. Obawy zamawiającego dotyczą roszczeń wykonawcy, a także odpowiedzialności karnej z tytułu naruszenia przepisów o ochronie informacji niejawnych.

Reklama

Zatrudnianie podwykonawców

Wiele problemów, z którymi obecnie boryka się PKP PLK, wynika ze zmiany podejścia Komisji Europejskiej do kilku kwestii w realizacji inwestycji. Przed wejściem Polski do UE inwestycje kolejowe były realizowane na podstawie zasad tzw. PRAG (Practical Guide to contract procedures financed from the General Budget of the European Communities in the context of external actions), a po akcesji do UE na podstawie przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. W chwili odejścia PKP PLK od zasad określonych w PRAG podejście KE w niektórych kwestiach zupełnie się zmieniło. Chodzi o zatrudnianie podwykonawców przy realizacji inwestycji. Wcześniej podręcznik PRAG zalecał, aby wykonawca nie podzlecał więcej niż 30 proc. wartości zamówienia. PKP PLK wymagała więc realizacji zasadniczych części inwestycji siłami własnymi wykonawcy. Okazało się, że takie podejście jest błędne. Po dokonaniu audytu Komisja Europejska stwierdziła, że powinno być dokładnie odwrotnie. Zasadą jest dopuszczenie podwykonawstwa w pełnym zakresie, natomiast tylko szczególnie wyjątkowe sytuacje pozwalają na jego ograniczenie. Według opinii PKP PLK, takie stanowisko może być niebezpieczne dla zamawiających, a w szczególności beneficjentów realizujących projekty współfinansowane ze środków Unii Europejskiej. Powodem takiego stwierdzenia jest obawa o zbyt mały wpływ inwestora na rzeczywiste wykonanie robót, zwłaszcza że zamawiający musi żądać od wykonawcy wykazania określonego doświadczenia. Jeśli więc w praktyce zakres robót będzie wykonywany przez zupełnie kogoś innego, istnieje zagrożenie braku możliwości weryfikacji tego doświadczenia. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem, zamawiający nie ma prawa żądać od wykonawcy podania nazw podwykonawców, których planuje zatrudnić w trakcie realizacji zamówienia. Zatem z góry można przypuszczać, że wymaganie doświadczenia od podwykonawcy będzie tylko na papierze. PKP PLK obawia się, że przy tak trudnych i tak wysoko zaangażowanych technicznie inwestycjach kolejowych w trakcie procesu inwestycyjnego może dojść do wielu perturbacji, kiedy podwykonawca nie poradzi sobie z realizacją zamówienia. Nawet pełna odpowiedzialność wykonawcy za prace budowlane nie przekonuje zarządu PKP PLK do takiego stanu, gdyż istnieją obawy o niemożność naprawienia szkód przez ponowne wykonanie zamówienia, z prozaicznego powodu, jakim jest czas realizacji inwestycji.

Implementacja prawa

To nie koniec gehenny inwestora w gąszczu różnic interpretacyjnych na polu zamówień publicznych. Jak się okazuje, istotny wpływ na realizacje inwestycji ma również sama implementacja dyrektyw unijnych do prawa polskiego. Przykład stanowi tutaj publikacja ogłoszeń w formie sprostowania o zmianie terminów w postępowaniu. W trakcie audytu Komisja Europejska zarzuciła spółce PKP PLK naruszenie obowiązku upublicznienia sprostowań informacji o postępowaniach, które powinny być opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE. W opinii PKP PLK w ówczesnym czasie, tj. w 2005 i w 2006 r., nie było prawnej możliwości dokonywania takich sprostowań, ponieważ obowiązujące przepisy nie przewidywały takiej możliwości. Za brak dopełnienia tego obowiązku KE w chwili obecnej grozi PKP PLK nałożeniem kary w postaci korekty finansowej (liczonej procentowo od wartości zamówienia). Zarząd PKP PLK nie zgadza się z takim stanowiskiem, gdyż uważa, że spółka padła ofiarą niewłaściwej implementacji prawa unijnego do prawodawstwa polskiego. Również niektóre polskie organy kontrolujące (np. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) podzielają stanowisko KE, co może grozić wymierzeniem kilkunastomilionowej kary finansowej. A w tak trudnej sytuacji spółki PKP PLK ma to ogromne znaczenie i może postawić spółkę w obliczu być albo nie być.

DZIAŁANIA W CELU PRZYSPIESZENIA INWESTYCJI

W marcu tego roku Ministerstwo Infrastruktury wraz z Centrum Unijnych Projektów Transportowych (CUPT) uruchomiło system monitorowania projektów oraz udzielanych w ich ramach zamówień publicznych (plan przetargów). Ma to ułatwić przedsiębiorcom planowanie pracy. Baza ma być aktualizowana kwartalnie – a w roku 2009 i 2010 planowane jest wszczęcie łącznie około 550 postępowań przetargowych (roboty budowlane, usługi, dostawy) w ramach priorytetów transportowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Głównym celem CUPT jest racjonalne i efektywne wykorzystanie do 2015 roku wszystkich środków Unii Europejskiej przeznaczonych na dofinansowanie projektów transportowych.

BARIERY PRAWNE W REALIZACJI INWESTYCJI

● Częsta zmiana przepisów – część przepisów zmienianych w praktyce staje się przepisami martwymi lub nie powoduje ułatwień, jakie miały powodować, np.:

– art. 46 ust. 4a prawa zamówień publicznych – dotyczący zatrzymania wadium: w świetle wyroku Krajowej Izby Odwoławczej (KIO)[sygn. KIO/UZP 1530/08] zatrzymanie wadium będzie możliwe tylko w przypadku bardzo nieudolnego wykonawcy. KIO stwierdziła, iż wadium zatrzymuje zamawiający tylko w razie braku fizycznego przekazania uzupełnień. Zatem jeśli wykonawca przedłoży jeszcze raz ten sam dokument lub dokument, który utracił ważność i nie potwierdza spełniania warunków udziału – wadium nie można zatrzymać.

– art. 24 ust. 1 pkt 1 prawa zamówień publicznych: wykluczenie wykonawcy jest możliwe tylko w przypadku wyrządzenia szkody poprzez niewykonanie lub nienależyte wykonanie zamówienia stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu. Zatem do momentu wydania wyroku w tym czasie wykonawca może startować w kolejnych postępowaniach, wygrywać je i potencjalnie wyrządzać następne szkody.

● Przedłużające się postępowania przed sądem – zgodnie z przepisami sąd okręgowy powinien rozpoznać skargę w ciągu miesiąca od wpływu – w praktyce nigdy nie zdarzyło się, żeby w sprawie z udziałem PKP PLK wyrok zapadł w terminie ustawowym.

NAJWAŻNIEJSZE INWESTYCJE KOLEJOWE

Linia E 65 Warszawa – Gdynia:

etap II, koszty 4 425,5 mln zł; lata realizacji 2006–2010

etap III, koszty 5 905,30 mln zł; lata realizacji 2009–2013

Linia E 59 Poznań – Wrocław:

odcinek Wrocław – gr. woj. dolnośląskiego

Koszty 1 459,96 mln zł; lata realizacji 2008–2012

Linia nr 1 Warszawa – Łódź – etap II:

Koszty 3 800 mln zł; lata realizacji 2010–2013

Linia E 20 Warszawa – Terespol:

odcinek Siedlce – Terespol

Koszty 770 mln zł; lata realizacji 2010–2014