„Jak trwale usunąć dziurę budżetową?” – to tytuł debaty, która odbyła się 27 października w siedzibie Forum Obywatelskiego Rozwoju. Współorganizatorami spotkania byli Fundacja FOR oraz Dziennik Gazeta Prawna.

Runda I Diagnoza

JACEK ROSTOWSKI*:
Jeśli chodzi o ocenę finansów publicznych, możecie państwo ją przeczytać w strategii zarządzania długiem publicznym. Wiemy dobrze, że w czasie głębokiego kryzysu podjęliśmy dość zdroworozsądkowe decyzje. Z jednej strony pozwoliliśmy na naturalne funkcjonowanie automatycznych stabilizatorów. Pozwoliliśmy, by deficyt finansów publicznych wzrósł z powodu spadku dochodów podatkowych, a z drugiej strony wskutek wzrostów wydatków tzw. sztywnych – ustawowo ustalonych.
Zdecydowaliśmy się na ograniczenie wydatków, które wynosiły około kilkunastu miliardów złotych. Zrobiliśmy to z dwóch powodów. Na początku kryzysu uważaliśmy, że to niezmiernie ważne, by odzyskać wiarygodność Polski jako dłużnika. Deficyt sektora finansów publicznych wzrósł z 3,6 proc. w 2008 r. do 6 proc. w tym roku (i wzrośnie do 7 proc. w przyszłym). Później będzie jednak malał. Po pierwsze dlatego że będziemy wychodzili z kryzysu. A po drugie maleć musi z powodu relacji długu publicznego do PKB, czyli drugiego progu ostrożnościowego na poziomie 55 proc. PKB. Jest to ograniczenie, które wymusza obniżenie deficytu. Ale również nie będziemy mieli potrzeby, by deficyt był taki duży już w 2011 r.
Pytanie, jak to osiągnąć? Diagnoza jest taka: po przyśpieszeniu deficyt będzie malał. W efekcie Polska wyjdzie z tego okresu z dużo niższym długiem publicznym w relacji do PKB niż większość krajów Europy Zachodniej i będzie to znaczący element naszej konkurencyjności.
Znalezienie oszczędności na mniej więcej 1 proc. PKB na początku roku pozwoliło nam na poprawienie struktury wydatków oraz na podtrzymanie inwestycji – szczególnie drogowych. Warto jednak pamiętać, że część tych inwestycji w następnych latach zostanie zwrócona z UE.
JAN KRZYSZTOF BIELECKI**:
Kilka tygodni temu spotkałem Wojciecha Misiąga, który zapisał mi się w pamięci jako dobry minister i którego rozsądne poglądy pozwoliły przejść przez trudny 1991 r. Misiąg na konferencji w Rzeszowie, biorąc pod uwagę całą historię finansów publicznych, zaproponował podejście: nie lekceważyć tego deficytu, ale i nie histeryzować.



Chciałbym się zająć tymi, którzy histeryzują, przechodząc w zadziwiający sposób ze stanu totalnego pesymizmu do fałszywej euforii. Od stanu, gdy niektórzy przewidywali głębokość recesji w Polsce na minus 3 proc., do przekonania, że już wszystko jest za nami. Otóż może i dno kryzysu jest za nami, ale przed nami trudna i wyboista droga. Po chwilowym ożywieniu wynikającym z odbudowy zapasów możemy mieć do czynienia z powrotem do niskiego tempa rozwoju gospodarczego, ograniczonego w tworzeniu nowych miejsc pracy. W tym kontekście należy rozpatrywać sytuację w Polsce. Gdy patrzę na zachodnich analityków, którzy zajmują się skutkami potencjalnego konfliktu irańsko-izraelskiego dla gospodarki – co to oznaczałoby dla cen ropy naftowej, kursu dolara czy popytu na metale – to widzę, że poziom rozważań w Polsce jest oderwany od zagrożeń i ryzyk globalnych.
W Polsce mamy do czynienia z histeryzowaniem jednostek niespełnionych politycznie. Odróżniam bowiem działalność polityczną nierozsądną, w połowie samobójczą, a nawet straceńczą, ale skuteczną, od działalności histerycznej i nieskutecznej, kończącej się tylko na słowach. Jeśli popatrzymy na warunki 1991 r., to np. skutki zamrożenia wypłat dla budżetówki czy obniżenia rent i emerytur były dramatyczne politycznie, natomiast były to działania skuteczne z punktu widzenia finansów publicznych i rozwoju gospodarczego.
W Polsce cenimy sobie heroiczną postawę. Heroizm niech jednak będzie połączony ze skutecznością. Poległ, ale zrealizował. A nie: mimo że poległ, to nie zrealizował.

W tym kontekście trzeba wspomnieć o tym, o czym mówię od lat i co jest moim „wrogiem publicznym” numer jeden. Musimy pamiętać o pożyczaniu w walucie obcej, które stało się też metodą ministra finansów na obniżenie kosztów obsługi zadłużenia oraz metodą na tańsze sfinansowanie deficytu. Masowe pożyczanie w walucie, w której się nie zarabia, mogło nas doprowadzić w październiku ubiegłego roku do kryzysu walutowego – ostatniej z rzeczy, której ktokolwiek by sobie życzył.

JAKUB BOROWSKI***:
Głównym problemem finansów publicznych w Polsce jest wysoki, uporczywy i strukturalny deficyt sektora finansów publicznych. W latach 2000 – 2008 w Polsce przeciętny deficyt strukturalny, na podstawie danych Komisji Europejskiej, wyniósł 4,7 proc. PKB. W latach 2004 – 2008 deficyt w Polsce wyniósł 4,7 proc. W roku 2009 prognoza KE dla Polski to 6 proc. Jesteśmy na piątym miejscu. Wyżej są Hiszpania, Łotwa, Irlandia i Wielka Brytania.



Problem nie leży w zbyt niskich dochodach całego sektora finansów publicznych. W relacji do PKB dochody całego sektora w 2008 r. wyniosły 40 proc. Niżej od średniej unijnej, ale wyżej niż np. na Słowacji, 32,5 proc., czy w krajach bałkańskich, 36 proc. To kraje, które konkurują z Polską o dostęp do kapitału zagranicznego, więc wydaje się, że powinien to być punkt odniesienia.
Jaki może być krótkookresowy scenariusz dla finansów publicznych? Przy założeniu, że dochody z prywatyzacji zostaną zrealizowane na poziomie dwóch trzecich plus koncern Enea zostanie sprzedany nie w tym, ale w przyszłym roku – dług publiczny w relacji do PKB wyniesie 54,5 proc., przy założeniu kursu, który się nie umacnia na poziomie 4,17.
I tutaj są możliwe dwa scenariusze. Pierwszy, gdy rynki finansowe wierzą, że Polsce uda się nie przekroczyć tego progu, co sprzyja umocnieniu się kursu złotego. To z kolei sprzyja zmniejszeniu długu publicznego w relacji do PKB. Ale jest też możliwy drugi scenariusz: sprzężenia zwrotnego negatywnego, tzn. powtórka słabnącego kursu. W drugiej sytuacji trzeba się liczyć z pogorszeniem się ratingów Polski, ze wzrostem krótkoterminowych i długoterminowych stóp procentowych oraz ze zmniejszeniem tempa wzrostu gospodarczego w średnim okresie.
JACEK ROSTOWSKI:
Sprawdziliśmy dokładnie, jak KE liczy deficyty strukturalne, i można powiedzieć, że one są kompletnie losowe. Tzn. mają zerową wartość informacyjną. Nie oznacza to, że problemu nie ma. Jednak nie cytowałbym tych szacunków.



ANDRZEJ RZOŃCA****:
Zgadzam się, że źródłem choroby polskich finansów publicznych są nadmierne wydatki, a nie za niskie podatki. Dodam, że powinniśmy się porównywać z krajami rozwiniętymi nie teraz, ale w momencie, gdy były na podobnym poziomie rozwoju co my. A wówczas tylko jeden kraj miał tak wysokie wydatki jak my, i to była Irlandia. Przeciętnie wydatki publiczne w krajach wysokorozwiniętych wtedy, kiedy miały ten sam dochód na mieszkańca co Polska, były poniżej 30 proc.
Mamy wysokie wydatki publiczne i wysoki deficyt sektora finansów publicznych. Stan finansów publicznych jest poważny. Mieliśmy ze dwa rozdęte budżety pani minister Zyty Gilowskiej i towarzyszyło im obniżenie dochodów sektora finansów publicznych. Gdyby tych rozrzutnych budżetów nie było, obecnie wydatki byłyby niższe o ponad 20 mld zł, a dochody byłyby wyższe o ponad 30 mld zł, więc mielibyśmy dziurę mniejszą o 50 mld zł.
Przy optymistycznych szacunkach dziura ma wynieść 6 proc. A są takie, które mówią o 8 proc. Jednak niezależnie od tego, które przyjąć, dziura jest na poziomie 80 – 110 mld zł.
Gospodarkę światową czeka okres niższego i mniej stabilnego wzrostu. Jeśli spojrzymy na doświadczenia, to można by mieć nadzieję na powrót do przeszłych temp wzrostu, ale od tej reguły są dwa wyjątki. Po pierwsze – tempo wzrostu nie wracało do przeszłych poziomów w krajach, gdzie przed kryzysem był wysoki deficyt finansów publicznych – i po drugie – nie powracało, gdzie wysoko była nierównowaga między eksportem a importem. USA spełniają oba te warunki. Przyjdzie nam się więc zmagać z dziurą w świecie, który rozwija się wolniej niż w przeszłości.

Runda II Terapia

JACEK ROSTOWSKI:
Najpierw kilka słów o sytuacji, w której wszystkie państwa się teraz znajdują. Deficyty wzrosły i zamortyzowały efekty kryzysu. Jeśli naprawdę mamy do czynienia z deficytami, jakie widzimy np. w USA, a jednak mamy znaczące spadki PKB, to możemy powiedzieć, że multiplikator keynsowski jest albo dużo mniejszy, jak nas uczono, albo spadek PKB, który miałby miejsce, gdyby nie było tych deficytów, byłby ogromny. Keynsowsko mówiono o multiplikatorze gdzieś w granicach 3. Nie wierzę w taki multiplikator i wnioskuję, że mieści się on gdzieś w granicach 0,5 – 0,8 proc.
Wszyscy więc znajdujemy się przed dylematem, o którym mówimy od miesięcy na spotkaniach G20 czy UE. Jaka powinna być ta strategia wyjścia? Myślę, że rozwija się konsensus. Są bowiem niektóre reformy głęboko strukturalne, które możemy wprowadzić teraz, ale które nie będą miały negatywnych efektów popytowych natychmiast, a w średnim i długim okresie będą poprawiały stan finansów publicznych.



I przykład takich reform to reformy emerytalne. Francesco Giavazzi na ostatnim nieformalnym EcoFinie przedstawił wyniki, które sugerują, że podwyższenie wieku emerytalnego o 2 lata powoduje zmniejszenie ukrytego długu publicznego o jakieś 50 proc. PKB. Gdyby tak było, to możemy z dość dużą satysfakcją popatrzeć na reformę emerytalną, która miała miejsce w grudniu 2008 – w szczytowym momencie kryzysu – kiedy rząd, wprowadzając emerytury pomostowe, dokończył pierwszą fazę reformy. Mogło nam to zaoszczędzić 100 proc. – a może więcej – PKB w formie ukrytego długu publicznego.
Wydaje mi się, że rodzaj reformy, którą moglibyśmy wprowadzić, to długoterminowe powiązanie wieku emerytalnego z prognozowaną oczekiwaną długością życia. Takie modele istnieją w Danii i Szwecji.
Druga rzecz, która jest kluczowa. Poprzednia kadencja przegłosowała obniżenie podatków. Niektóre z nich miały mniej sensu – myślę o ulgach prorodzinnych. Z drugiej strony zmiana stawek PIT weszła w nie najgorszym momencie, a jest to także reforma strukturalna. Obniżenie składki rentowej, to co się stało w 2007 r., to na pewno nie był idealny moment. Jednak już w drugiej połowie 2008 r. na 2009 r., zmniejszenie tego klina podatkowego przydało się na rynku pracy i będzie się przydawać w długim okresie.
Problem, który mamy, nie leży po stronie podatkowej. Choć musimy zawsze pamiętać, że jeśli mamy wybrać między deficytem, który jest nie do utrzymania i nad którym nie panujemy, a wyższymi podatkami, to wyższe podatki są mniej groźne. Uważam, że moment obniżki nie zawsze był idealny, ale w niektórych przypadkach był pożyteczny.
Wiemy, że w dobrych czasach trudno ograniczać wydatki. Dlatego uważam, że należałoby się zastanowić nad wprowadzeniem reguły wydatkowej. Byłaby po pierwsze restrykcyjna – w granicach 1 proc. realnego wzrostu wydatków, po drugie nie byłaby procykliczna. To, że można utrzymać wydatki w ryzach, widzimy w budżecie na 2010 r., choć będzie on rokiem wyborczym. Wydatki nominalne płacowe będą miały zerowy wzrost nominalny, wydatki inwestycyjne, poza infrastrukturalnymi, zmniejszą się o 10 proc. nominalnie. Tak samo, jeśli chodzi o wydatki rzeczowe.
Nie jest tak, że nie można trzymać wydatków twardo, choć łatwiej jest w czasach kryzysowych. Główny problem jest w czasach dobrych, dlatego ustawa wprowadzająca regułę wydatkową – wydatków niesztywnych – jest kluczowa.
JAN KRZYSZTOF BIELECKI:
Nie podejmuję polemiki z ministrem Rostowskim. Cały czas jednak podkreślam, że do dyskusji czysto teoretycznej należy wprowadzić element skuteczności. Dla mnie kluczem są potrzeby pożyczkowe rządu, a nie deficyt. Nie uważam też, że za próg 55 proc. należy polec. Co bowiem, gdybyśmy hipotetycznie mieli do czynienia z jakimś konfliktem, a nie będziemy mogli kupić np. czterech samolotów, by nie przekroczyć 55 proc.? W tym momencie stosunek do parametrów musiałby mieć inny wymiar. I wynik 55,7 proc. byłby równie dobry.
Podejście postrzegające 55 proc. jako absolut niezależnie od sytuacji nie wytrzyma próby czasu. Wielka Brytania wielokrotnie przekraczała 100 proc. swojego zadłużenia do PKB. Zależało to bowiem od sytuacji geopolitycznej. Państwo mimo słusznego dogmatu 55 proc. ma określone potrzeby, a dynamika sytuacji międzynarodowej wymaga wyobraźni i elastyczności.



JAKUB BOROWSKI:
Wejdę w polemikę z panem ministrem i potraktuję dane komisji poważnie. Weźmy deficyt strukturalny za lata 2004 – 2008, czyli 4,7 proc., to mniej więcej wychodzimy na 6 proc. PKB, czyli tyle, co w notyfikacji. I to pokazuje skalę, jeśli chodzi o deficyt strukturalny. To nie jest 1, tylko raczej 4,5.
Co trzeba zrobić? Najpierw warto pokazać to, co przedstawiła KE – projekcję długu do PKB w sytuacji, gdy nie będziemy robić nic. W roku 2030 dług wyniesie 109 proc. PKB.
Wydaje mi się jednak, że podstawową sprawą jest brak liczb. Liczb, które pokazałyby, jakie byłyby długookresowe korzyści, gdyby reformy, o których pan minister wspominał, zostały zrealizowane. Nie znam tej liczby. Oszacować to może ZUS, jak mu się to zleci.
Jak jednak wyjść z tego w sposób niedogmatyczny? To, z czym rząd mógłby w tej chwili wyjść, to propozycja przeprowadzenia reform, o których wspomniałem, jako pakietu, który uwzględnia rozszerzenie zakresu prywatyzacji. Tylko w takiej sytuacji można by się zgodzić na czasowe zawieszenie drugiego progu ostrożnościowego, bo mamy do czynienia z inwestycją w przyszłość.
Co w tym pakiecie powinno być? Dokończenie reformy emerytalnej, rozszerzenie zakresu prywatyzacji. Proste wyniki symulacji, które przeprowadziłem, mówią, że jeśli w latach 2009 – 2015 przeciętne tempo wzrostu wyniesie 3,4 proc., a wydatki będą rosły o 1,7 proc., to saldo sektora będzie zbilansowane w 2014 r., a w 2015 r. będzie nadwyżka.
JAN KRZYSZTOF BIELECKI:
Chciałbym podkreślić: szersze otwarcie prywatyzacyjne nie powinno mieć na celu wyłącznie załatania dziury budżetowej. Polskie doświadczenie pokazuje, że własność prywatna jest bardziej skuteczna, i to powinno być celem nadrzędnym.
ANDRZEJ RZOŃCA:
Skoro źródłem deficytu są nadmierne wydatki publiczne, to powinniśmy się skupić na ograniczaniu tempa ich wzrostu i ja gorąco popieram regułę wydatkową. Jeżeli rzeczywiście udałoby się ograniczyć tempo wzrostu wydatków do 1 proc., to nie tylko wyroślibyśmy z deficytu. Sprowadzilibyśmy wydatki publiczne do poziomu 30 proc. PKB, który występował w krajach wysoko rozwiniętych, gdy były na naszym poziomie rozwoju. Ale żeby tak się stało, reguła fiskalna nie może się ograniczać tylko do budżetu państwa, musi też objąć wydatki innych jednostek sektora finansów publicznych.



W krótkim okresie nie wahałbym się, by zmodyfikować regułę tak, by była procykliczna. Pierwszym uzupełnieniem takiej reguły byłoby wprowadzenie zapisu, że wszelkie formuły indeksacyjne określają maksymalny wzrost poszczególnych wydatków sztywnych. Dodałbym, że w momencie, kiedy spadają dochody budżetu, indeksacja musi zostać zawieszona.
Wreszcie w długim okresie to, co będzie wywierało największą presję na wydatki. Proces starzenia się społeczeństwa może wywrócić nasze finanse, ale możemy sprawić, by to nie było bolesne, np. podniesienie wieku emerytalnego powiązać z oczekiwaną długością życia.

Podsumowanie Recepta

LESZEK BALCEROWICZ*****:
Wiemy, że od lat finanse są chore. W normalnych czasach tego nikt nie zauważa. Gdy mamy spowolnienie, choroba przybiera formę ostrą.
Jedyną przyczyną bezpośrednią choroby są rozdęte wydatki. I warto cały czas powtarzać, że bzdurne jest porównywanie Polski do Szwecji. Gdyby Szwecja zaczynała od modelu szwedzkiego, nigdy nie byłaby bogata.
Do I wojny wystarczało 10 proc. PKB na sfinansowanie wszystkich elementarnych funkcji państwa, po II wojnie światowej wzrosło to od 30 do 60 proc. Wydatki, jeśli są rozdęte, są zwykle źle ukształtowane i po pierwsze – powodują obniżenie zatrudnienia, po drugie – ograniczają oszczędności.
Historia usiana jest katastrofami fiskalnymi. Najlepiej robić takie reformy, które będą zmniejszały licznik, czyli wydatki, a przyśpieszały mianownik, czyli PKB.
Pracujmy nad wykształceniem się takiej opinii publicznej, by ludzie bardziej się przejmowali.
Patroni medialni debaty: Radio Tok FM i TVN CNBC Biznes