Są w życiu narodów krótkie chwile, kiedy załatwić można bardzo wiele. W Polsce ten moment przypadł na przełomie lat 1989 i 1990. I został przeoczony – mówi Antoni Kamiński
Często się mówi, że po 1989 r. wyszło nam wiele. Modernizacja gospodarki, członkostwo w Unii Europejskiej, poprawa jakości życia ogromnej części społeczeństwa. Ale czy Polska stała się lepszym i sprawniejszym państwem?
Wróciłem do Polski pod koniec grudnia 1989 r. po półtora roku pobytu w USA. Czytając o kraju w prasie zachodniej, spodziewałem się trafić do tygla pełnego energii i woli zmian, poszukującego pomysłu na nową Polskę. Gdy faktycznie nad Wisłę zjechałem, poczułem, że ten obraz niewiele ma wspólnego z rzeczywistością. Wojna na górze, żarty z języka Wałęsy, oskarżenia o zdradę ideałów Sierpnia. To były swary na tematy absolutnie poboczne, toczące się pomiędzy różnymi grupkami opozycji dążącymi do przejęcia władzy. Jednocześnie uderzał mnie brak zasadniczej dyskusji na temat tego, co chcemy jako zbiorowość zrealizować po wyzwoleniu z okowów komunizmu. Było dla mnie oczywiste, że nie wystarczy zdemontować starego systemu. Trzeba wiedzieć, co się chce zrobić w następnym kroku.
Ale przecież to akurat było wiadomo. 10 kluczowych ustaw składających się na plan Balcerowicza – od bankowości po rynek pracy – zostało przyjętych równo 23 lata temu, 28 grudnia 1989 r.
I był to w swoich głównych założeniach program bardzo trafny. Można się jedynie kłócić o konkretne szczegóły. Ale państwo to coś więcej niż tylko reformy gospodarcze. Tyle że o tym, jakie powinny być nowy ustrój i instytucje, nikt prawie nie mówił. Oczywiście, istniała zgoda co do ogólnych haseł: demokracja, wolne wybory, państwo prawa itp., ale nikt nie wchodził w szczegóły.
Może uznano, że najpierw trzeba ustalić rzeczy najważniejsze. Czyli właśnie przestawić polską gospodarkę z centralnego planowania na wolny rynek.
Siła przebicia Balcerowicza polegała na tym, że przez całe lata 80. Polska była bankrutem. I musiała przedstawić wiarygodny plan reformy gospodarczej, który zostanie przyjęty przez międzynarodowe instytucje finansowe oraz rynki. Nie było natomiast takiej woli politycznej, która by wymusiła tak dopracowane i dalekosiężne reformy w innych dziedzinach. Moim zdaniem to właśnie był duży błąd. Nie byłem w swoich wątpliwościach osamotniony. W 1990 r. ukazał się obszerny esej Ralfa Dahrendorfa z podtytułem „Do polskiego przyjaciela”. Słynny socjolog usiłował w nim wytłumaczyć, że instytucje państwa są rzeczą niezwykle ważną. Napisanie dobrej konstytucji powinno być priorytetem. Według Dahrendorfa można to zrobić w sześć miesięcy, gdy dla gospodarki rynkowej trzeba sześciu, a na stworzenie społeczeństwa obywatelskiego sześćdziesięciu lat.
Nam prace nad „dużą konstytucją” zajęły lat osiem. Uchwalono ją dopiero w 1997 r.
A trzeba to było zrobić właśnie wtedy. Bo to był taki moment, który prawnik konstytucjonalista z Uniwersytetu Yale Bruce Ackerman nazwał momentem konstytucyjnym. Mówiąc w skrócie, są w życiu narodów takie krótkie chwile, gdy załatwić można bardzo wiele. W Polsce ten moment przypadł na przełomie lat 1989 i 1990. I został przeoczony. Nie twierdzę wcale, że najpierw trzeba było reformować państwo, a potem gospodarkę. Uważam tylko, że te dwie kluczowe reformy powinny iść równolegle. Oczekiwałem w Polsce debaty konstytucyjnej wzorowanej trochę na tej, która miała miejsce pod koniec XVIII wieku w tworzących się właśnie Stanach Zjednoczonych. Liczyłem, że w centrum będzie stało pytanie: „Co to jest dobre państwo?”. I nastąpi wymiana pomysłów i doświadczeń kilkuset lat w innych krajach. Jedyną osobą, która usiłowała coś takiego sprowokować, była prof. Janina Zakrzewska – niestety bez skutku. Bardzo płynnie przeszliśmy w szarpaninę różnych kręgów towarzyskich i grup interesu. Przykładem była nowa ordynacja wyborcza. Zdecydowano się na system proporcjonalny, początkowo nawet bez progu wyborczego, promujący rozdrobnienie sceny politycznej.
System proporcjonalny uchodzi przecież za bardziej demokratyczny.
Ma on swoje zalety. Jest skutecznym sposobem na zabezpieczanie praw mniejszości. I był właściwym rozwiązaniem w warunkach II RP, która była narodowościowym i religijnym tyglem, ale nie u progu III Rzeczypospolitej. Podzielałem wówczas pogląd Maxa Webera, wielkiego niemieckiego socjologa przełomu XIX i XX wieku, który w 1920 r. krytykował konstytucję republiki weimarskiej właśnie za wprowadzenie proporcjonalnej ordynacji wyborczej. Przestrzegał, że utrudnia ona wyłonienie skutecznego przywództwa demokratycznego. Przekazuje władzę nad partiami w ręce notabli, prowadzi do biurokratyzacji parlamentu i zamienia – jak pisał – legislatywę w zbiorowość Filistynów. Daje scenę polityczną rozdrobnioną i pełną wymuszonych koalicji. Dla polityków to sytuacja dość wygodna – można po czterech latach powiedzieć: chcieliśmy zmian, ale nam na nie koalicjant nie pozwolił.
Byłem więc zwolennikiem jednomandatowych okręgów wyborczych: doprowadzenia do sytuacji, w której ludzie, wybierając posłów, wskazują jednocześnie rząd. Dają sygnał, że to jest partia, której chcą oddać władzę na cztery lata, pozwalając jej realizować obiecywany program, a następnie ją z tego rozliczyć. Mam wrażenie, że w tym systemie złamanie obietnic wyborczych kosztuje polityków dużo więcej niż pod ordynacją proporcjonalną. Ale mówiąc o przeoczeniu momentu konstytucyjnego, nie mam na myśli tylko konstytucji czy systemu wyborczego.
A co jeszcze?
Nie wykorzystano okazji do zmiany myślenia o administracji publicznej. W pierwszym etapie przemian podjęto w zasadzie słuszną decyzję, że państwową biurokrację trzeba oczyścić z tych elementów, które znalazły się tam na mocy decyzji czysto politycznych. I na takie podejście było wówczas przyzwolenie społeczne. Tylko należało uzupełnić je o jedno zastrzeżenie: nawet w czasach PRL nie wszyscy urzędnicy państwowi pochodzili z klucza niemerytorycznego. Tuż przed stanem wojennym ukazała się praca młodego wówczas socjologa, a dziś profesora Jacka Wasilewskiego pt. „Kariery społeczno-zawodowe dyrektorów”. Pokazywał w niej bardzo różne drogi awansu w administracji publicznej nawet za czasów komuny. Dowodził, że nawet wówczas nie tak znowu rzadkie były przypadki karier merytorycznych albo polityczno-zawodowych. Czyli takich, na których można było budować nową administrację wolnej Polski. Oczywiście były też kariery czysto partyjniackie i tych ludzi należało usunąć z systemu dla jego dobra.
A jak było w praktyce?
Cięto na ślepo. Wydaje mi się, że nie istniała żadna głębsza koncepcja administracji. Po prostu w pewnym momencie dla wielu ludzi otworzyły się możliwości, żeby do niej wejść. I ten sposób myślenia o administracji się utrwalił.
Można było inaczej? Upolitycznienie administracji jest przecież problemem pod każdą szerokością geograficzną.
Mieliśmy wtedy niepowtarzalną szansę, której większość krajów rozwiniętych ostatnio nie doświadczyła: zbudowania instytucji państwa od podstaw. I można było dać wtedy czytelny sygnał: polityka to polityka, administracja to administracja. Te dwa obszary powinna oddzielać bariera, czasem płynna, niemniej rzeczywista. Tymczasem w Polsce po 1989 r. łączenie kariery politycznej i administracyjnej stało się zbyt często regułą. I to też wyrządziło wolnej Polsce wiele szkód.
Jak można było tego uniknąć?
Na przykład dużo wcześniej tworząc ustawę o administracji publicznej i budując korpus służby cywilnej. W Polsce takie rozwiązanie zostało wprowadzone dopiero w 1997 r., za rządów premiera Włodzimierza Cimoszewicza. Na dodatek tuż przed wyborami, które formacja rządowa spodziewała się przegrać. Koalicjanci próbowali więc jak najwięcej swoich działaczy wepchnąć na stanowiska w tej nowej „apolitycznej” służbie cywilnej. Po wyborach rząd Jerzego Buzka (AWS-UW) reformę Cimoszewicza oczywiście zarzucił, tworząc służbę cywilną na nowo i po swojemu. Potem mamy jednak powrót koalicji SLD-PSL i rząd Leszka Millera, który postanowienia ustawy o służbie cywilnej regularnie łamie. Szczególnie ignoruje artykuł ograniczający okres pełnienia obowiązków dyrektora generalnego w urzędach centralnych do trzech miesięcy, a potem musiał odbyć się konkurs. Z kolei gdy władzę przejął w 2005 r. PiS, korpus służby cywilnej rozwiązano i wprowadzono nową ustawę, która umożliwiła szerokiej rzeszy ludzi wejście w szeregi administracji. Czyli de facto wprowadzono zasadę pełnego upolitycznienia i podporządkowania jej bezpośrednio premierowi. A w 2008 r. – czyli już za czasów koalicji PO-PSL – korpus służby cywilnej odbudowano, lecz nie jako instytucję autonomiczną. Zachowano administracyjną podległość wobec szefa rządu. Mamy więc sytuację, w której szef służby cywilnej jest obsługiwany administracyjnie przez kancelarię premiera RP. De facto jego pozycja jest więc dużo słabsza niż ta stworzona pod koniec lat 90. I jak tu się dziwić, że polska służba cywilna jest, jaka jest?
To znaczy?
Słaba i narażona na ciągłe polityczne wpływy. I nie dziwmy się, że tak fatalnie idą nam projekty infrastrukturalne albo tak zła jest sytuacja polskich kolei. Jest to o tyle bardziej bolesne, że w tych wszystkich dziedzinach poprzednia wolna Polska, czyli II RP, w jej o niebo trudniejszej sytuacji ekonomicznej i międzynarodowej, radziła sobie o wiele lepiej. Moim zdaniem dlatego, że jednak dużo lepiej uporała się z upolitycznieniem administracji publicznej.
Idźmy dalej. Co z wymiarem sprawiedliwości?
Zmarły niedawno profesor Wiesław Chrzanowski, jeden z pierwszych ministrów sprawiedliwości po przełomie 1989 r., uważał, że należy dokonać lustracji w środowisku sędziów i prokuratorów. Oczywiście rozumiem, że problem lustracji jest delikatny. Ale to sprawa bardzo ważna, bo dotyczy absolutnie fundamentalnej zasady odpowiedzialności za czyny. Co więcej, wielu ludzi, którzy sądzili w sprawach politycznych po wprowadzeniu stanu wojennego – często w sposób skandaliczny – nie dawało gwarancji pełnienia obowiązków w sposób niezawisły i budujący autorytet polskiego sądownictwa. Przeciwny temu stanowisku był profesor Adam Strzembosz, wówczas pierwszy prezes Sądu Najwyższego. Uważał, że profesja sama się oczyści. Strzembosz wygrał. Ale znów, gdy mówimy o przegapionym momencie konstytucyjnym, trzeba przynajmniej zastanowić się, jak wyglądałby wymiar sprawiedliwości, gdyby wygrała propozycja Chrzanowskiego. To było wykonalne. I może, gdyby wówczas zdecydowano się na lustrację, wykształciłaby się w polskim wymiarze sprawiedliwości taka kultura zawodowa, która umożliwia sprawne i zgodne z misją funkcjonowanie. Może inaczej wyglądałyby wtedy takie sprawy, jak na przykład tocząca się przez prawie 20 lat sprawa FOZZ (czyli Funduszu Obsługi Zadłużenia Zagranicznego, który pod pozorem wykupu polskiego długu posłużył do wyprowadzenia ogromnych sum z budżetu państwa – red.). Może nie byłoby w niej tak zaskakujących zwrotów, jak na przykład wyjęcie z toczącego się postępowania sędzi Barbary Piwnik, która została ministrem sprawiedliwości w rządzie Leszka Millera. Wtedy cały proces trzeba było zaczynać od początku. To tylko jeden z przykładów, jak nieskutecznie i niezgodnie ze swoją misją działał po 1989 r. wymiar sprawiedliwości. Skutkiem są niskie notowania tej władzy w badaniach opinii publicznej. Szczególnie jeśli spojrzeć na to z perspektywy osób mieszkających poza dużymi miastami. Tam kliki polityczno-prokuratorsko-policyjne są tak silne, że trudno mówić o budowaniu czegoś takiego, jak zaufanie do urzędu prokuratora czy sędziego.
Na jakich jeszcze polach nasza transformacja skręciła w złym kierunku?
Prywatyzacja. Ten bezprecedensowy program właścicielskiego zarządzania majątkiem narodowym został złożony na barki zupełnie nowego Ministerstwa Przekształceń Własnościowych. Trafiali tam ludzie niemający często żadnego doświadczenia administracyjnego. Otwierało to szeroko drzwi dla lobbingu, zjawiska, z którego istnienia niewiele osób w Polsce w ogóle zdawało sobie wtedy sprawę. Konflikt interesów był zjawiskiem nagminnym. Często zdarzało się, że urzędnik ministerstwa nadzorował prywatyzację jakiegoś przedsiębiorstwa, jednocześnie zatrudniał się w tym przedsiębiorstwie jako doradca do spraw prywatyzacji, a na dodatek doradzał firmie, która była zainteresowana przejęciem tego przedsiębiorstwa. I ewentualnie po doprowadzeniu do końca procesu prywatyzacji albo dostawał pracę w tym nowym przedsiębiorstwie, albo – żeby nie wywoływać zbyt wielkiego oburzenia – przynajmniej w firmie, która je przejęła. Poza ogólną decyzją o tym, co należy prywatyzować, nie było polityki prywatyzacyjnej, czy, mówiąc górnolotnie, koncepcji misji, którą miałoby realizować ministerstwo. W efekcie to, czy konkretna prywatyzacja się powiodła, zależało nie tyle od suwerennej polityki państwa, ile od przypadku. Zniszczono więc przy tej okazji wiele przedsiębiorstw, które miały szanse stanąć na nogi i zacząć przynosić zyski.
A jaki był najbardziej spektakularny transformacyjny błąd?
Moim zdaniem likwidacja państwowych gospodarstw rolnych. To było zostawienie na bruku liczącej setki tysięcy osób rzeszy pracowników PGR-ów. Ale najbardziej irracjonalne z punktu widzenia państwa było to, że uderzono akurat w taką grupę społeczną, którą pozbawienie pracy skazało na trwałe bezrobocie. Tę sprawę należało rozłożyć w czasie. W imię krótkookresowych oszczędności wyhodowano problem, którego długookresowe koszty były dużo wyższe. Ale to jeszcze pół biedy, bo błędy w polityce gospodarczej przynajmniej można zobaczyć. Jest jednak wiele patologii życia publicznego, których gołym okiem nie widać.
Na przykład?
Jakość prawa w Polsce. Jest ona na bardzo niskim poziomie. Kolejni marszałkowie sejmów przechwalają się, ile to ustaw wprowadzono w czasie ich kadencji. Ale jak bliżej się temu przyjrzeć, to nie ma powodów do dumy. O tym rozmawia się trudno, ale spróbujmy. Weźmy choćby ustawę nowelizującą prawo o szkolnictwie wyższym z 2011 r. Projekt tej ustawy od początku wzbudzał wiele kontrowersji, a jej wady widoczne były gołym okiem. Nie minął rok i w Ministerstwie Szkolnictwa Wyższego podjęto znowu prace nad nowelizacją tej nowelizującej ustawy. Buble prawne są zmorą polskiej legislacji.
Dlaczego tak się dzieje?
Dobrą odpowiedź na to pytanie dali w 2005 r. Klaus Goetz i Radosław Zubek w pracy „Stanowienie prawa w Polsce” przygotowanej w ramach projektu Sprawne Państwo firmy Ernst & Young. Ich analiza procedur legislacyjnych w Polsce pokazuje systemowy brak nadzoru nad pracami nad projektami ustaw – od momentu tworzenia w ramach administracji poprzez procedowanie nad nimi w ramach Sejmu. Pokazali, jak wielkie możliwości wpływania na ich zawartość mają na każdym etapie reprezentujący partykularne interesy lobbyści. Nikt nad tym nie panuje. Tak na etapie administracji, która jest słaba i spenetrowana przez wpływy polityczne, jak i Sejmu, któremu przez brak potrzebnych narzędzi analitycznych dopisywane są do projektów ustaw rzeczy ewidentnie sprzeczne z interesem ogólnym.
Czy nie oczekuje pan zbyt wiele? Z lobbingiem nie potrafi sobie poradzić cały zachodni świat, łącznie z Waszyngtonem i Brukselą.
Gdy pracowałem na jednym z kanadyjskich uniwersytetów i mówiłem o patologiach komunizmu, studenci mi odpowiadali: „No tak, ale my tutaj też mamy podobne zjawiska”. Na to ja posługiwałem się przykładem różnicy między liczbą 36,5 a 34. Prawda, że jest niewielka? Kilka procent. Jeżeli na przykład ktoś ma 36,5 mln dol., a inny 34 mln dol., obaj są zamożnymi ludźmi. Ale przenieśmy tę różnicę na temperaturę ciała. Wtedy nabiera ona kolosalnego znaczenia. Ten, kto ma 36,5 stopni Celsjusza, jest zdrowy. Zaś nieszczęśnik z 34 stopniami jest już w drodze na tamten świat. Godzenie interesu ogólnego z interesami prywatnymi jest stałym problemem polityki. Jedni robią to lepiej, a inni gorzej. My robimy to nieudolnie i niestety nie skłania to do podjęcia kroków zaradczych. Pamiętam badania przeprowadzone ponad 20 lat temu na Uniwersytecie Indiany w Bloomington. Próbowano potwierdzić w nim tezę, że amerykańscy kongresmani podporządkowują swoją aktywność polityczną temu, co zapewni im reelekcję. To założenie okazało się jednak fałszywe. Często postępowali w sposób niezgodny z tym partykularnym interesem, reagując na wartość dobra ogółu. Ale do tego trzeba właśnie sprawnego państwa. Także służby cywilnej złożonej z ludzi, którzy wiedzą, że jak będą postępowali zgodnie z prawem i swoją najlepszą wiedzą, to czeka ich awans. Takich, którzy mogą sprzeciwić się swojemu politycznemu szefowi bez obawy o utratę stanowiska, mówiąc, że proponowane rozwiązanie jest niezgodne z interesem państwa albo z prawem. Przy czym potencjalnie tacy ludzie są w administracji, tylko nie będą ryzykować stanowisk w sytuacji swojej słabości wobec polityków.
A mówiąc o tych wszystkich zjawiskach zbiorczo, w czym tkwi polski problem z instytucjami i państwem?
Chyba w jakiejś niechęci do myślenia strategicznego, długofalowego. Pamiętam rozmowę, którą prowadziłem na początku lat 90. z wiceprezesem wielkiej amerykańskiej korporacji. Szukali wtedy w naszej części Europy miejsca, gdzie mogliby zainwestować pół miliarda dolarów. On odbył kilka rozmów z polskimi politykami i był wstrząśnięty. Spotkał się bowiem z podejrzeniami, że jego firma chce tu wejść, żeby ten kraj wyzyskać i wydrenować, a potem uciec gdzieś, gdzie będzie jeszcze taniej. I opowiadał mi potem: „Oczywiście, że chcemy na inwestycji zarobić. Ale jak wchodzę gdzieś z taką sumą, to zakładam, że zostanę w tym kraju na przynajmniej 20 lat. I właśnie w takich kategoriach rozumuję. To jest nasze wotum zaufania dla przyszłości tego państwa”. Przedsiębiorcy i menedżerowie muszą planować w perspektywie wielu lat, a nawet dziesięcioleci. Horyzont myślenia naszych polityków to, niestety, perspektywa miesięcy.
Jest pan wobec polskiej transformacji bardzo surowy. Może coś nam się jednak udało?
Istnieją instytucje publiczne i państwowe, które potrafiły obronić swoją autonomię i działają sprawnie, jak Rada Polityki Pieniężnej czy Najwyższa Izba Kontroli. Sukcesem było wprowadzenie wolnego rynku, integracja z Unią i NATO. Udało się to, co wyraźnie postawiono jako zadanie dla rządu, pokazując, że warto formułować konkretne cele już na samym początku drogi. Bo wtedy wiadomo, dokąd się zmierza. Ta zasada powinna działać również dziś. Tylko trzeba to ulepszyć. Tworzyć takie mechanizmy, które w trakcie wprowadzania zmian informują nas o pojawiających się brakach. I poprawiać, poprawiać, poprawiać...
Kolejna rozmowa o polskiej transformacji poświęcona polityce społecznej ukaże się 11 stycznia