Ceny uprawnień do emisji CO2 w ramach unijnego systemu EU ETS zachowują się ostatnio bardzo dziwnie. W związku z kryzysem gospodarczym i mniejszym zużyciem energii powinny się obniżyć. A jest odwrotnie. Dlaczego?

Najpierw prowokacyjne pytanie: czy wysokość jakiegokolwiek podatku powinien ustalać rynek? To pytanie wydaje się absurdalne, ale można je postawić w odniesieniu do uprawnień do emisji dwutlenku węgla w ramach unijnego systemu EU ETS.

System ten jest rdzeniem polityki klimatycznej UE i ma na celu zmniejszenie ilości CO2 wypuszczanego do atmosfery. Uprawnienia są rodzajem podatku – na co zwracał uwagę przed wakacjami Janusz Kowalski, wiceminister aktywów państwowych, w swym raporcie na ten temat – nakładanego na największych w Unii Europejskiej emitentów dwutlenku węgla. Objętych jest nim 11 tys. elektrowni oraz innych zakładów produkcyjnych: rafinerii, cementowni, hut metali i szkła, fabryk chemicznych, wytwórni papieru, ceramiki sanitarnej oraz glazury i terakoty. Niedawno dołączono do nich także linie lotnicze.

Zarobić na emisji

Problem polega na tym, że wysokość tego podatku jest ustalana przez rynek. Uprawnienia do emisji CO2 kupuje się na giełdzie (rynek wtórny) bądź na specjalnych, organizowanych przez rządy unijnych krajów aukcjach (rynek pierwotny).

Reklama

Wszyscy mogą je kupić. Kupują więc inwestorzy finansowi, w celach spekulacyjnych. Według danych Komisji Europejskiej (KE) w IV kwartale 2019 roku stanowili od 40 do 47 proc. uczestników rynku pierwotnego uprawnień do emisji CO2. Danych dotyczących rynku wtórnego nie ma, ale zapewne udział inwestorów finansowych nie jest mniejszy.

Na unijnych uprawnieniach można dobrze zarobić. Ich ceny, także na skutek małej płynności rynku (ograniczonej podaży), są bardzo chwiejne i potrafią w ciągu kilku miesięcy zmienić się nawet o 100 proc. Niestety dzieje się tak również z powodu spekulacji, na co wskazywało wielu uznanych ekspertów, w tym prof. Władysław Mielczarski z Politechniki Łódzkiej.

W kwietniu i maju konsumpcja energii w UE była o10 proc. niższa niż w analogicznym okresie poprzedniego roku.

Tę podatność na spekulację unijnego rynku uprawnień do emisji CO2 widać szczególnie obecnie. W wyniku wiosennego lockdownu i spowodowanego nim kryzysu gospodarczego w wielu branżach spadła produkcja i zużycie energii (np. w kwietniu i maju konsumpcja energii w UE była według danych Eurostatu o ponad 10 proc. niższa niż w analogicznym okresie poprzedniego roku). W ślad za tym zmniejszyła się emisja dwutlenku węgla.

Międzynarodowa Agencja Energii (IEA) oszacowała w czerwcu, że światowa emisja CO2 spadnie w tym roku o 8 proc. Firma Refinitiv prognozowała jeszcze głębszy spadek emisji w 2020 r. – aż o 14 proc. To wszystko oznacza, że powinien też spaść popyt na unijne uprawnienia, a w ślad za tym ich ceny. Tym bardziej, że ich podaż jest w 2020 r. wyraźnie wyższa niż w zeszłym roku (w wyniku wznowienia aukcji brytyjskich oraz dodatkowej puli uprawnień w ramach unijnego Funduszu Innowacyjnego).

Mimo to ceny spadały tylko przez krótki czas. W marcu poleciały na łeb na szyję: z 24 do 15 euro za tonę. Niedługo potem zaczęły jednak zachowywać się jak indeksy giełdowe i notowania surowców: czyli stopniowo wzrastały. W czerwcu osiągnęły poziom sprzed pandemii, a w lipcu były już wyższe niż w okresie przedpandemicznym, dochodząc nawet do 30 euro za tonę. Do drugiej dekady sierpnia spadły do poziomu 25 euro, ale później znów wspięły się do przedziału 27-30 euro.

Marcowe załamanie cen nie było efektem wyłącznie pandemii i spowodowanego nią kryzysu, bo podobna sytuacja miała miejsce już wiele razy: ostatnio na przełomie października i listopada 2018 r. (wtedy też ceny spadły do 16 euro za tonę) i w lutym 2019 r. To zaś potwierdzałoby spekulacyjny charakter rynku.

W niewoli nastrojów

Rynek uprawnień do emisji CO2 zachowuje się jak klasyczny rynek akcji: gdy płyną do niego sygnały, że coś może znacząco wpłynąć na podaż i popyt papierów to gwałtownie zmienia się ich cena. „W marcu, w wyniku ogromnej paniki na wszystkich rynkach finansowych, wywołanej pandemią koronowirusa, ceny uprawnień w zaledwie 6 dni spadły z ok. 24 euro do ok. 15 euro, czyli o prawie 40 procent” – mówi Paweł Mzyk, kierownik Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzaniami Emisjami (KOBIZE), który administruje systemem EU ETS w Polsce.

„Nastroje inwestorów odzwierciedlały wówczas obawy o możliwe skutki, jakie wywoła sama pandemia, tj. obawy o globalną recesję, o zamykanie gospodarek – tzw. lockdown, co w końcu później nastąpiło – i o spadek produkcji przemysłowej w Europie: przerwy w produkcji, zerwanie łańcuchów dostaw, a w efekcie spadek emisji w systemie EU ETS i popytu na uprawnienia. Te wszystkie obawy znalazły odzwierciedlenie w niższych wycenach uprawnień w marcu tego roku oraz zmaterializowały się w kolejnych miesiącach” – dodaje.

Pomimo światowej recesji większość rynków finansowych odrobiła straty sprzed pandemii.

Dlaczego jednak ceny potem rosły i doszły do poziomu sprzed pandemii? „Prawdopodobnie dlatego, że tę samą tendencję można zauważyć na innych rynkach finansowych” – tłumaczy Mzyk. „Pomimo światowej recesji większość z nich odrobiła już prawie wszystkie straty sprzed pandemii, a nawet ustanowiła nowe, historyczne rekordy. Dobrym przykładem są rynki akcji w USA.”

„Generalnie spekulacja jest naturalnym elementem każdego rynku obrotu instrumentami finansowymi: akcje, surowce, waluty” – dodaje ekspert. „Wydaje się, że również rynek uprawnień do emisji nie jest wyjątkiem. Widać to w szczególności po rosnących z roku na rok wolumenach obrotów zarówno na rynku transakcji natychmiastowych SPOT, transakcji na rynku futures, jak i na rynku pierwotnym, czyli aukcjach. Obecnie wolumeny obrotów na rynku futures na giełdzie ICE Futures Europe znajdują się na rekordowych poziomach w porównaniu z ubiegłymi latami.”

Ta opinia jest tylko kolejnym potwierdzeniem, że inwestorzy finansowi, spekulacyjni, mają bardzo duży wpływ na rynek uprawnień do emisji CO2. To tym bardziej brzemienne w skutki, że system EU ETS jest dość nieprzewidywalny, podlega od kilku lat dużym zmianom, które mocno oddziałują na rynek uprawnień.

Zwiększyć ceny uprawnień

Przekładają się na wielkość podaży papierów. Mamy więc wybuchową mieszankę: rynek podatny – m.in. przez niską płynność – na spekulacje, które ułatwiają często zmieniające się regulacje prawne, wpływające na podaż. „Analizując ostatnie wzrosty cen uprawnień należy wziąć pod uwagę również postrzeganie przyszłości przez uczestników systemu EU ETS” – tłumaczy Mzyk. „Przykładem może być sektor przemysłu, który w tym roku wyjątkowo nie będzie miał możliwości pożyczania uprawnień z następnego roku, bo to już będzie nowy okres rozliczeniowy do rozliczenia emisji za 2020 r. Więc jeżeli nie miał żadnych nadwyżek na koncie, to stoi przed koniecznością zakupu uprawnień. Nie można wykluczyć, że instalacje przemysłowe otrzymają mniej bezpłatnych uprawnień w kolejnym okresie rozliczeniowym, więc zabezpieczają się, kupując uprawnienia w tym roku. Kolejnym czynnikiem, który może być dyskontowany w obecnych cenach uprawnień to polityka klimatyczna UE” – dodaje.

Ta polityka jest zaostrzana. KE, ale i takie kraje, jak Niemcy czy Francja, chcą jak najszybciej zwiększyć planowaną do 2030 r. redukcję emisji CO2 przez UE do 50-55 proc., z obecnych 40 proc. (w porównaniu z poziomem z 1990 r.). Bo bez tego nie da się zrealizować Europejskiego Zielonego Ładu i osiągnąć przyjętego już celu neutralności klimatycznej UE do 2050 r. Czyli do końca tej dekady trzeba planowaną emisję dwutlenku węgla przez firmy objęte systemem EU ETST zredukować z 47 do 57 proc.

Co to będzie oznaczać dla systemu? To samo, co w ostatnich latach. Czyli takie posunięcia ze strony KE, które wymuszą większą niż dotychczas redukcję emisji. A przy obecnym kształcie unijnej polityki klimatycznej można to osiągnąć tylko w jeden sposób: zwiększając ceny uprawnień.

Od kilku lat KE zwiększa je metodami administracyjnymi, ograniczając sztucznie podaż na rynku pierwotnym. Najpierw zastosowała tzw. backloading, wycofując część uprawnień, które miały trafić na rządowe aukcje. Od dwóch lat korzysta z tzw. Rezerwy Stabilności Rynkowej (ang. Market Stability Reserve, MSR), która polega na przesuwaniu części uprawnień do „rezerwy”. Po to, żeby podbić ich ceny. W latach 2019-2023 co roku w ten sposób przesuwa się do rezerwy aż jedną czwartą wszystkich uprawnień z rynku pierwotnego.

Droższa produkcja

Teraz KE będzie musiała zaostrzyć te środki, by osiągnąć zamierzoną, zwiększoną redukcję emisji. Może więc nie tylko więcej przesuwać do „rezerwy”, ale też szybciej ograniczać pulę darmowych uprawnień.

Obecnie niektóre elektrownie i zakłady przemysłowe, objęte systemem EU ETS, otrzymują część uprawnień za darmo. Dotyczy to głównie elektrowni węglowych i tych branż, które są zagrożone tzw. carbon leakage, czy przenoszeniem zakładów produkcyjnych poza UE ze względu na zbyt duże koszty wynikające z unijnej polityki klimatycznej. KE stopniowo, z roku na rok, ogranicza tę darmową pulę.

Celem jest danie elektrowniom i przemysłowi czasu na stopniowe zmniejszanie emitowanego CO2. Docelowo firmy objęte systemem EU ETS mają płacić za każdą wyemitowaną tonę dwutlenku węgla. Przy zwiększonej redukcji emisji liczbę darmowych uprawnień trzeba będzie ciąć bardziej niż dotychczas.

Zwiększenie planowanej do 2030 r. redukcji CO2 w ramach systemu EU ETS może spowodować wzrost cen uprawnień z 27-30 euro za tonę do 41 euro w 2025 r. i do 76 euro w 2030 r.

Według analiz Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych (CAKE), działającego przy Krajowym Ośrodku Bilansowania i Zarządzania Emisjami, zwiększenie planowanej do 2030 r. redukcji CO2 w ramach systemu EU ETS, mające nastąpić w najbliższych miesiącach, może spowodować wzrost cen uprawnień z obecnych 27-30 euro za tonę do 41 euro w 2025 r. i do 76 euro w 2030 r. (warto przypomnieć, że trzy lata temu kosztowały niecałe 7 euro, ale później gwałtownie zdrożały z powodu administracyjnego ograniczania ich podaży przez KE.

To może być zabójcze dla unijnej gospodarki, ale i dla zwykłych konsumentów. W ostatnich latach dużo elektrowni i zakładów przemysłowych objętych systemem EU ETS unowocześniło się i zmniejszyło emisję. Często do tego stopnia, że nie mogą już bardziej zmniejszyć emisji. Przykładem są polskie cementownie należące do najnowocześniejszych na świecie. Ale podobnie jest też m.in. w przypadku hut metali, zakładów papierniczych, chemicznych czy rafinerii.

To oznacza, że te zakłady, przy dużo wyższych niż dziś cenach uprawnień do emisji, będą miały dużo większe koszty produkcji. I albo je przerzucą (jeśli będą mogły) na swych klientów, albo przeniosą produkcję poza UE, gdzie elektrownie i zakłady przemysłowe nie muszą płacić za emisję, więc energia jest tańsza.

Lepsze proste opodatkowanie

Komisja Europejska chce zapobiegać przenoszeniu przemysłu poza UE, wprowadzając tzw. graniczny podatek węglowy. Jest nakładany na importowane spoza UE towary, których wytworzeniu towarzyszy emisja CO2. Trzeba jednak pamiętać jak wygląda struktura światowej gospodarki, globalne łańcuchy dostaw i produkcja.

Międzynarodowe koncerny powszechnie stosują fragmentaryzację produkcji – w jednych fabrykach produkują części i komponenty, a w innych składają je w całość. Często dzieje się to w różnych częściach świata. Dlatego taki podatek i jego ściąganie będą bardzo problematyczne. Tym bardziej, że jego wysokość będzie ustalana administracyjnie, a o wysokości wewnątrzunijnego podatku węglowego, którym są uprawnienia do emisji CO2, rozstrzyga rynek.

Tym samym oba systemy nie będą do siebie przystawać. Czy można to inaczej rozwiązać? Rozwiązaniem wydaje się powszechny podatek węglowy, nakładany na wszystkie trafiające na unijny rynek towary, te od producentów unijnych i nieunijnych. Podatek, który zastąpiłby też system EU ETS, zwłaszcza że jest do niego wiele innych zastrzeżeń. Podatek węglowy w stałej, waloryzowanej np. o wskaźnik inflacji wysokości miałby nad systemem EU ETS jeszcze jedną przewagę: usuwałby niepewność, jaka wiąże się z dużą zmiennością cen uprawnień. Niepewność, która pogarsza warunki funkcjonowania i zwiększa biznesowe ryzyko energetyki i dużej części unijnego przemysłu.

Pamiętajmy też, że uprawnienia do emisji trzeba kupować nie tylko wtedy, gdy produkuje się energię – na sprzedaż czy na potrzeby własne – z węgla, ale także wtedy, gdy wytwarza się z ją z gazu. Czyli z surowca, który nie kojarzy się nam z psuciem klimatu i na który – jako na czystsze źródło energii – przestawiamy się teraz z węgla.

Wprowadzenie podatku węglowego postulował laureat Nagrody Nobla z ekonomii, Paul Romer.

Władze UE już kiedyś rozważały takie rozwiązanie, ale ostatecznie zdecydowały się na pararynkowy system EU ETS. Wprowadzenie podatku postulował niedawno laureat Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii, Paul Romer. Twierdził, że byłby bardzo skutecznym narzędziem do obniżania emisji dwutlenku węgla.

Dlaczego władze UE nie chcą sięgnąć po to rozwiązanie? Powodów jest wiele. Po pierwsze Bruksela musiałaby się najpierw przyznać do błędu, jakim było wprowadzenie systemu EU ETS. Po drugie niełatwo, szczególnie biurokratycznym tworom, do jakich należy KE, dokonywać tak dużych zmian. Po trzecie wreszcie najwięcej podatku węglowego płaciliby ci, którzy najwięcej konsumują. Czyli zachodnia Europa. Tymczasem w przypadku systemu EU ETS jest odwrotnie: Europa Środkowo-Wschodnia jest bardziej obarczona jego kosztami niż kraje zachodnioeuropejskie, bo wciąż w dużo większym stopniu produkuje energię z węgla i ma większy od zachodniej Europy udział w swym przemyśle sektorów energochłonnych. I to jest chyba główny powód, dla którego zachodnioeuropejskim elitom łatwiej jest trwać przy obecnej, unijnej polityce klimatycznej (przypomnijmy, że system EU ETS jest jej trzonem) niż zmieniać ją na sprawiedliwszą i efektywniejszą.

Jacek Krzemiński

Źródło nieznane