Plan tegorocznego budżetu państwa zakłada, że samorządy w ramach subwencji ogólnej otrzymają ok. 60,8 mld zł. W przyszłym roku kwota ta ulegnie zwiększeniu do niemal 66,3 mld zł. Jeszcze więcej rząd dosypie w ramach dotacji celowych. Te wzrosną z niemal 39,9 mld zł w tym roku, do ponad 62 mld zł w roku przyszłym.

Za mało środków

Teoretycznie więc samorządowcy powinni się ucieszyć. Ale tak nie jest. Dlaczego? – Dotacja jest pieniądzem znaczonym, musi trafiać na z góry określone cele, natomiast subwencja nie pokrywa rzeczywistych kosztów realizacji zadań – wyjaśnia Leszek Świętalski ze Związku Gmin Wiejskich RP. Wskazuje, że jeszcze w latach 1998–2006 zdarzało się, że niektóre powiaty miały nadwyżkę w subwencji, którą przeznaczały na drogi. – Ale dziś standardem jest niedobór subwencji we wszystkich rodzajach samorządu, zwłaszcza części oświatowej. Ten niedobór jest dość znaczny, a w drastycznych przypadkach wynosi aż 60 proc. rzeczywistych kosztów. Zwiększenie subwencji czy dotacji może mieć charakter propagandowy, ale w dalszym ciągu nie pokrywa to niedoborów i jest wynikiem zastosowania algorytmów, a nie jest efektem politycznej decyzji – dodaje Świętalski.

Wtóruje mu Lesław Fijał, były wieloletni skarbnik Krakowa, a obecnie pełnomocnik prezydenta tego miasta ds. prognoz i analiz finansowych. – Cały czas walczyliśmy o to, by zastosować obiektywne kryteria rozdziału dotacji. Obecnie to jest niestety uznaniowe i wszystko zależy od tego, kto i ile sobie wyszarpie i ile kto komu obieca – mówi.

Podkreśla, że subwencja ogólna składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej. Część wyrównawcza ma na celu niwelowanie dysproporcji dochodowych pomiędzy różnymi JST. Z kolei część równoważącą (janosikowe) otrzymują gminy i powiaty z wpłat, jakie do budżetu państwa odprowadzają zamożniejsze samorządy (na szczeblu wojewódzkim to subwencja regionalna). Część oświatowa ma finansować edukację.

– Pytanie, która z tych części rośnie, przez co rośnie cała subwencja ogólna, oraz z czego ten wzrost się bierze. To powinno wynikać z algorytmów. Dla płatników janosikowego wzrost subwencji równoważącej nie musi być dobrą wiadomością, bo to wiąże się dla nich z wyższymi wpłatami na janosikowe – przypomina Lesław Fijał.

Ekspert od finansów komunalnych dr Aleksander Nelicki potwierdza – o wysokości części wyrównawczej i równoważącej subwencji decydują ustawowe algorytmy. Sam algorytm może być zmieniony tylko nowelizacją ustawy o dochodach JST, a tu wielkich zmian w tym zakresie w ostatnim czasie nie było. Z kolei subwencja oświatowa nie ma algorytmu warunkującego jej wysokość, ale ustawowa zasada jest taka, że ta część subwencji ogólnej nie może być niższa niż w roku poprzedzającym, choć może zmienić się wraz ze zmianą zakresu zadań wykonywanych przez JST. – Ona może się zwiększyć chociażby wówczas, gdy realizacja zadań staje się droższa np. wskutek decyzji państwa o podwyżce wynagrodzeń nauczycieli. Tak więc co najwyżej w przypadku tej części subwencji możemy mówić o jakiejś decyzji politycznej rządu – wskazuje dr Nelicki.

Odgórne dzielenie biedy

Ministerstwo Finansów potwierdza, że przyszłoroczny wzrost oświatowej części subwencji wynika z planowanych podwyżek dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez samorządy począwszy od 1 września 2019 r. (skutki tych podwyżek przechodzą również na 2020 rok). – Z kolei wysokość części wyrównawczej, równoważącej i regionalnej subwencji ogólnej jest wynikiem relacji pomiędzy wysokością dochodów podatkowych poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w przeliczeniu na jednego mieszkańca a średnimi dochodami podatkowymi wyliczonymi na jednego mieszkańca danej grupy jednostek – podaje resort. Powodu dość znaczącego wzrostu dotacji celowych MF już nie wyjaśnia, ale najprawdopodobniej wynika on z rozszerzenia wypłat z programu 500 plus na pierwsze dziecko od lipca br. (samorządy pobiorą w 2020 r. 0,85 proc. otrzymanej dotacji na sfinansowanie bieżącej obsługi programu).

Nie jest więc tak, że rząd – zwiększając samorządom subwencję i dotacje celowe – rekompensuje im tym samym straty finansowe, jakich spodziewają się wskutek ostatnich decyzji rządu, np. zmniejszenia pierwszej stawki PIT z 18 do 17 proc. czy przejęcia całości wpływów z opłaty przekształceniowej (przy transferze środków z OFE na IKE), bez dzielenia się z władzami lokalnymi (a te wskazują, że wypłata świadczeń z FUS podlegałaby opodatkowaniu PIT, w którym JST mają udziały, ale ta zasada nie dotyczy już wypłat z IKE). Rząd konsekwentnie przypomina włodarzom, że w ostatnich latach wzrosły dochody samorządów z PIT. W 2015 r. to było ok. 38 mld zł, a w 2018 r. – 51 mld zł. Władze lokalne jako kontrargument wskazują, że w tym samym czasie wyraźnie wzrosły koszty ich funkcjonowania (wzrost kosztów pracy, materiałów budowlanych, a przez to i przetargów, wzrost cen energii itd.) i że wspomniany wzrost w PIT „przejadany” jest na bieżące funkcjonowanie, a nie na rozwój.

Zdaniem Leszka Świętalskiego zwiększanie subwencji czy dotacji przez rząd można byłoby interpretować inaczej, gdyby zmienił się cały mechanizm rozdzielania tych pieniędzy. – Gdyby algorytmy służyły określeniu potrzeb, wówczas wpierw określilibyśmy rzeczywistą kwotę potrzebną do realizacji zadań i następnie ją dzielili. Tymczasem metoda działania jest taka, że wpierw określana jest odgórnie kwota w budżecie, co jest decyzją stricte polityczną, a następnie ta kwota jest dzielona przy pomocy algorytmów. Czyli mechanizm polega na dzieleniu biedy – kwituje Świętalski.

>>> Czytaj też: Łukasz Hardt z RPP: Niewielka podwyżka stóp procentowych byłaby korzystna [WYWIAD]