Na razie nowa większość musi improwizować i tworzyć budżet na 2024 r. w dużej mierze bazując na projekcie, który przygotował rząd PiS, więc trudno mówić o systemowych reformach finansów publicznych. Ale może już myśleć o zmianie budżetowych reguł gry w kolejnych latach.
Finanse publiczne - co najbardziej martwi ekspertów?
Co najbardziej martwi ekspertów? Patrząc na dane, to przede wszystkim to nadmierny deficyt (drugi najwyższy w UE), co może skutkować wszczęciem przez UE wobec Polski procedury nadmiernego deficytu na wiosnę 2024 r. Druga obawa to wysokie rentowności (trzecie najwyższe w UE) polskich obligacji, przy jednoczesnych bardzo wysokich potrzebach pożyczkowych państwa. Ale dochodzą jeszcze kwestie systemowe, a zwłaszcza nieprzejrzystość budżetu państwa. - To, co dziś nazywane jest “budżetem państwa”, faktycznie nim nie jest - uważa członek RPP Ludwik Kotecki. Jego zdaniem stan finansów publicznych - deficyt, wydatki, dochody, dług publiczny - jest poważny, ale jeszcze nie krytyczny. - Mamy nadmierny deficyt, ale to nie jest koniec świata. Natomiast finanse publiczne jako system są w stanie krytycznym - dodaje.
Jeśli chodzi o budżety państwa na kolejne lata, będzie rosła presja, by odejść od praktyki z ostatnich lat, czyli coraz mniej jasnych finansów. Recepty na to, jak to zrobić, pokazują autorzy opracowania “Stabilny i przejrzysty budżet pod kontrolą obywateli - Plan Naprawczy” - wspomniani: Ludwik Kotecki i Sławomir Dudek. Analiza zawiera 30 rekomendacji. - Tymi rekomendacjami tłumaczymy, jak przywrócić przejrzystość finansów publicznych - mówi Sławomir Dudek i wskazuje, że najważniejsze rzeczy to m.in. przywrócenie zgodności planowania budżetowego zgodnie z art. 219 konstytucji czy powołanie, wymaganej przez UE, Rady Fiskalnej, o której w swoim exposé wspominał premier Donald Tusk.
Wygaszanie Polski funduszowej
Rekomendacje mówią m.in. o wygaszaniu Polski “funduszowej” przez włączenie do ustawy budżetowej wszystkich nowych wydatków, które do tej pory były domeną funduszy przy Banku Gospodarstwa Krajowego i w ramach PFR. “Zwiększona skala przenoszenia finansowania zadań publicznych do funduszy pozabudżetowych obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego i do Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. pozwala na kreowanie niższego deficytu budżetu państwa, niż gdyby finansowanie to odbywało się bezpośrednio z budżetu państwa i wpływało na wzrost długu Skarbu Państwa. Jednak ceną za uzyskanie w ten sposób „sztucznej” wielkości deficytu budżetu państwa, niższej niż rzeczywista nierównowaga finansów publicznych, jest ponoszenie wyższych kosztów obsługi zadłużenia” - piszą autorzy.
Jednocześnie proponują stosowanie w krajowych regułach fiskalnych unijnej definicji długu i jej ujednolicenia z krajową. Chcą także, by zakazać stosowania mechanizmów służących zaniżaniu deficytu budżetu państwa i omijaniu stabilizującej reguły wydatkowej (SRW). Wymieniają tu takie praktyki, jak przekazywanie skarbowych papierów wartościowych zamiast dotacji, czy pożyczki z budżetu państwa, czy Funduszu Rezerwy Demograficznej.
Wyższy próg większości dla zmian zasad w budżecie
Daleko idącym postulatem jest wprowadzenie wymogu akceptacji zmian w regułach fiskalnych przez 2/3 parlamentu. To radykalna recepta, ale wynikająca z historii reguły, którą wprowadzono w 2014 r. i która od tamtej pory była już wielokrotnie zmieniana. Powodem korekt była chęć rządzącej do niedawna ekipy do zwiększania wydatków ponad limit wynikający z reguły. Z tym pomysłem może być jednak kłopot, bo wprowadzenie takiej zmiany może albo wymagać zmiany konstytucji, albo napotkać zastrzeżenia konstytucjonalistów, bo takie przypadki większości kwalifikowanych są w ustawie zasadniczej wymienione. A choć można je wprowadzić ustawą, to potem, by zmienić taką większość, wystarczy zwykła nowelizacja ustawy.
Ciekawym pomysłem jest zmiana akcentu w ustawie budżetowej na deficyt sektora finansów publicznych, deficyt całego budżetu centralnego (wraz z funduszami, agencjami i innymi jednostkami) oraz deficyt podsektora ubezpieczeń społecznych. Obecnie podawany deficyt budżetowy już dawno stracił swoją wartość informacyjną i rozjeżdża się danymi dotyczącymi całego sektora finansów publicznych. Np. w zeszłym roku deficyt budżetowy wyniósł 12 mld zł, gdy ten dla całego sektora, liczony metodą unijną (general government), w 2022 r. ukształtował się na poziomie 115 mld zł, czyli 3,7 proc. polskiego PKB.
Autorzy proponują także stabilizację prawa podatkowo-składkowego przez wprowadzenie minimalnego vacatio legis, co wymuszałoby odpowiednio długi i rzetelny proces konsultacji. Konieczna jest też regularna ewaluacja systemu w kontekście przejrzystości i skomplikowania. Oba te pomysły są też podpowiadane przez innych ekspertów. Oprócz tego jest mowa o wzmocnieniu procesu konsultacji czy przywróceniu roli OSR (oceny skutków regulacji).
Interesujący zestaw rekomendacji to wprowadzenie średniookresowych ram budżetowych (ŚRB) oraz integracja procesów planowania wieloletniego i rocznego, czyli wymuszenie patrzenia na te procesy w dłuższej niż dziś perspektywie.
Naprawa w trudnych warunkach
Taki proces naprawy finansów będzie się odbywał w trudnych warunkach. Autorzy zwracają uwagę, że w najbliższych latach czeka nas wiele napięć w związku rosnącą relacją długu do PKB. “Niestety nawet mimo podwyższonej inflacji i „wyrastania długu”, według prognozy przedstawionej w strategii zarządzania długiem w najbliższych latach będziemy się zbliżać z długiem do progu 60 proc. PKB. Aby nie przebić tej wartości, rząd premiera Mateusza Morawieckiego założył w latach 2025-2027 dostosowanie fiskalne na poziomie 1 pp. PKB rocznie. Bez tego dostosowania relacja długu do PKB urosłaby do poziomu ponad 67 proc. I ten fakt może mocno komplikować sytuację. Nawet jeżeli nowe ramy fiskalne pozwalają na łagodniejszą ścieżkę konsolidacji w przypadku krajów o długu poniżej 60 proc., który dodatkowo realizuje inwestycje, w tym inwestycje militarne, to czynnikiem ograniczającym jest właśnie kwestia limitu 60 proc. w przepisach europejskich (oczywiście jest tu stosowana definicja europejska długu publicznego). Kraje, które przekroczą ten limit lub z prognozy będzie wynikać, że będzie on przekroczony, nie mogą liczyć na łagodniejszą ścieżkę dostosowania” - podkreślają autorzy analizy.
W podsumowaniu Kotecki i Dudek zauważają, że stabilność finansów publicznych jest kluczowa dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju gospodarczego, zapewnienia ciągłości dostarczania usług publicznych, utrzymania zaufania inwestorów i unikania kryzysów finansowych, które mogą mieć szkodliwy wpływ na gospodarkę kraju. “Ład ekonomiczny wymaga ładu instytucjonalnego. Realizacja rekomendacji, o których mowa w niniejszym policy paper, wydaje się nam warunkiem koniecznym zabezpieczenia tej stabilności”- kończą opracowanie.
