Dużym zainteresowaniem cieszy się ostatnio temat wynagrodzenia (niektórych) pracowników (niektórych instytucji) sektora publicznego. Nawet przy dużej dozie dobrej woli trudno posądzać mnie w tej sprawie o bezstronność i akademicki obiektywizm. Nie zmienia to jednak faktu, że gdyby zająć się tematem szerzej, ekonomia daje wiele ciekawych obserwacji, które w najświeższej debacie na ten temat nie wybrzmiały. Wynagrodzenia w sektorze publicznym budzą zainteresowanie także u pracujących w tymże sektorze naukowców.

Według GUS średnie wynagrodzenie w gospodarce narodowej w sektorze publicznym w Polsce jest o ok. 4 proc. niższe niż w sektorze przedsiębiorstw, jeśli uwzględnimy premię roczną, oraz o ok. 12 proc. niższe, jeśli ją wyłączymy. Premia roczna przeciętnego pracownika sektora publicznego w Polsce stanowi średnio rocznie niemal 10 proc. jego wynagrodzenia, podczas gdy w sektorze prywatnym to niecały 1 proc. wynagrodzenia. Hmmm…

Porównywanie średnich przedsiębiorstw z sektora publicznego jest bez sensu, jeśli kwalifikacje pracowników znacząco się różnią. Tak się składa, że zatrudnieni w sektorze publicznym relatywnie częściej mają wyższe wykształcenie i relatywnie wyższy staż niż ci z sektora prywatnego. Te dwa czynniki sugerują, że sektor publiczny powinien płacić więcej niż sektor prywatny. I tak się dzieje. Raport Francisco de Castro, Matteo Salto i Hugo Steinera – nomen omen urzędników Komisji Europejskiej – dokumentuje, że po uwzględnieniu cech pracowników w Polsce ci w administracji zarabiają o ok. 6,5 proc. więcej niż porównywalni pracownicy sektora prywatnego, tj. nieco lepiej niż średnio w Unii (3,5 proc.). Choć wyższe zarobki w sektorze publicznym nie są niczym wyjątkowym, to Polska wyróżnia się na tle krajów regionu: w Czechach, na Słowacji, Węgrzech, Łotwie, w Estonii, Rumunii i Bułgarii sektor publiczny rzeczywiście płaci mniej, o ok. 10 proc., za taką samą pracę.

>>> Czytaj też: Na podwyżkach w administracji najwięcej zyskają szefowie urzędów

No właśnie: za taką samą pracę. Otóż ludzie nie trafiają w dane miejsce, do danego sektora przypadkowo. Jak udokumentował Pedro Gomes (Universidad Carlos III de Madrid), popularność zatrudnienia w sektorze publicznym stale rośnie, a wzrosty te są szczególnie silne w okresie recesji, tj. gdy sektor prywatny mniej osób zatrudnia, a więcej osób zwalnia.

Ale poza cyklem koniunkturalnym są też inne ważne czynniki. Sektor publiczny jest specyficzny: z mocy prawa niewielu znajdziemy w sektorze prywatnym ratowników medycznych, kontrolerów ruchu lotniczego, sędziów czy prezesów banku centralnego. Nie ma zatem do kogo porównać zarobków pracowników o kompetencjach wymaganych tylko w sektorze publicznym. Jest też specyficzny w tym sensie, że warunki pracy mogą się różnić w sposób rzutujący na wynagrodzenia. Stereotypowo mówi się o większej stabilności zatrudnienia, mniejszej liczbie nadgodzin, niższej presji na wydajność i jej wzrost, większej akceptacji dla pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy itp. Jeśli te stereotypy znajdują odzwierciedlenie w rzeczywistości oraz jeśli mają wartość dla pracowników (tj. wpływają na ich ocenę miejsca pracy niezależnie od wynagrodzenia), to z uwagi na te atrybuty wynagrodzenia w sektorze publicznym mogą odbiegać przeciętnie od sektora prywatnego. W skrócie: jeśli cenię sobie możliwość pracy na część etatu, a pracodawca prywatny takich miejsc pracy nie oferuje lub oferuje niechętnie (czytaj: za mniejsze pieniądze), mogę zaakceptować niższe wynagrodzenie w sektorze publicznym, bo łącznie z preferowanym wymiarem czasu pracy to optymalny dla mnie wybór. Nie można więc mówić przeciętnie o pełnej porównywalności zatrudnienia w sektorze publicznym i prywatnym: to nie jest „taka sama praca”.

Te problemy metodologiczne oraz specyfika sektora publicznego w wielu krajach skutkują całą feerią wyników. W krajach bałkańskich, Francji i Hiszpanii, wynagrodzenia w sektorze publicznym rosną tuż przed wyborami – politycy przekupują armię urzędników, by na nich głosowała. W Wielkiej Brytanii i USA wynagrodzenia w sektorze publicznym są zasadniczo niższe niż w sektorze prywatnym, rosną w okresie dobrej koniunktury i spadają w okresie recesji. Mimo to cykliczna zmienność podwyżek pozostaje niższa niż w sektorze prywatnym. W Polsce w latach 90. wynagrodzenia w sektorze publicznym przeciętnie odbiegały w dół od sektora prywatnego, już po skorygowaniu o przeciętnie wyższe kwalifikacje. Okazuje się jednak, że różnice w przeciętnych zależą od dynamiki wynagrodzeń dwóch dużych grup zawodowych: pracowników służby zdrowia i edukacji. Podwyżki w tych dwóch bardzo specyficznych przecież sektorach niwelują przeciętne nierówności w płacach pomiędzy sektorami – brak podwyżek je zwiększa. Ta obserwacja nie jest szczególnie pouczająca w dyskusji o wynagrodzeniach urzędników.

Jak zatem ustalać płace urzędników? Czym się kierować, oceniając, czy zarabiają za dużo, czy za mało? Kilka wskazówek jest całkiem oczywistych. Pierwsze kryterium wiąże się z gospodarnością: płacić najmniej, jak można, by wciąż niwelować negatywny dobór pracowników, czyli zjawisko, w którym ludzie zdolni do wysokiej wydajności pracują w sektorze prywatnym, a pozostali w sektorze publicznym. Drugie kryterium wiąże się z optymalizacją retencji pracowników: płacić najmniej, jak można, by zachować optymalny korpus zespołów przed odejściem do sektora prywatnego po nabraniu wartościowych dla rynku kompetencji. Jakaś rotacja pracowników jest przecież nieunikniona, część prokuratorów będzie chciała zostać adwokatami albo radcami z przyczyn, których płace nie uregulują, a część urzędników będzie chciała sprawdzić sił w konsultingu nie dla pieniędzy. Chodzi jedynie o to, by instytucje publiczne nie traciły ciągłości kompetencji wyłącznie z powodu zbyt niskich płac: by pielęgniarki masowo nie porzucały pacjentów, bo dopiero praca w supermarkecie pozwoli im utrzymać rodzinę. Trzecie kryterium jest chyba najbardziej intuicyjne, ale jednocześnie najbardziej arbitralne: płacić tyle, by pracownicy nie tracili wewnętrznej motywacji do rozwoju zawodowego.

Jednego możemy być pewni: wynagrodzenia urzędników w Polsce nie spełniają żadnego z tych kryteriów. Nieuzasadnione różnice pomiędzy instytucjami, przestarzałe i nieczęsto modernizowane siatki płac, brak wartościowania stanowisk, brak indywidualnych planów rozwoju zawodowego, brak zarządzania przez cele, miałkość mechanizmów motywacyjnych – to niepełna lista grzechów. Prawnik specjalizujący się w technikach legislacyjnych, przechodząc z ministerstwa do ministerstwa, może podnieść zarobki o ok. 20 proc. bez zmieniania zakresu kompetencji. Dyrektor działu analiz w jednej instytucji może zarabiać trzykrotność tego, co w innej, pomimo braku porównywalnego lub choć odpowiedniego wykształcenia, doświadczenia zawodowego i dorobku. Początkujący analityk może się nauczyć praktyki zawodowej w jednej instytucji oraz latami przekładać papierki z biurka na biurko w innej. Publikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej historycznych i uśrednionych (!) wynagrodzeń zasadniczych (tj. bez premii) dla kilku stanowisk przez jedną instytucję publiczną niczego w tej kwestii nie zmieni.

Sądy coraz częściej uznają, że urzędnicy walczący z telemarketingiem działają wbrew prawu