O potrzebie reform instytucji unijnych i reform traktatowych mówi dziś wiele środowisk politycznych w Europie, choć z różnych pobudek. Faktem jest natomiast, że pandemia i wojna w Ukrainie obnażyły wiele słabości Unii Europejskiej, w tym przede wszystkim dotyczących wydłużających się procedur, wielostopniowego procesu podejmowania decyzji, ale z drugiej strony zależności Europy od państw, które niekoniecznie uchodzą dziś za sojusznicze.
W dyskusję został włączony jednak proces rozszerzenia UE, w wyniku którego liczba państw członkowskich może w najbliższych latach przekroczyć 30. I choć kraje naszego regionu podkreślały wielokrotnie, że proces rozszerzenia trzeba oddzielić od trwających nawet dekadę dyskusji o reformach traktatowych, to powiązanie tych dwóch kwestii jest dziś oczywiste i rzadko kwestionowane. W takich warunkach pojawił się najpierw raport francusko-niemiecki zawierający sugestie dotyczące powstania Unii wielu prędkości czy zniesienia zasady weta, ale z drugiej strony projekt reform przygotowany przez europosłów, który wzbudził duże kontrowersje, zwłaszcza w Polsce.
Radykalni europosłowie
Kiedy Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego rozpoczęła procedowanie własnego projektu reform traktatowych, przygotowanego przez czterech niemieckich europosłów i jednego Belga (Guya Verhofstadta), Bruksela mówiła, że to jedynie głos w dyskusji i zapowiedziała przygotowanie własnych propozycji.
Dziś jednak projekt, który wyszedł z PE jest de facto jedynym kompleksowym projektem reformy traktatowej. Kompleksowym z jednej strony, a z drugiej strony radykalnym. Zakłada on m.in. zniesienie zasady jednomyślności podejmowania decyzji w polityce zagranicznej, obronności czy sprawach podatkowych. Sprowadza Komisję Europejską do roli technicznego organu o charakterze politycznym – europosłowie chcą, żeby to oni wybierali przewodniczącego KE, który następnie będzie dobierał sobie współpracowników podług preferencji politycznych.
Projekt zdejmuje zasadę, zgodnie z którą każdemu państwu członkowskiemu przysługuje jedna teka komisarza. Ponadto PE chce znacznego poszerzenia wyłącznych kompetencji UE oraz kompetencji dzielonych kosztem uprawnień narodowych. W związku tym np. kwestie środowiskowe byłyby wyłączną kompetencją instytucji unijnych. Do tego zestawu dochodzi jeszcze organizacja ogólnounijnych referendów „w sprawach istotnych”.
Projekt był krytykowany głównie przez Polskę oraz Węgry (przede wszystkim ze względu na zniesienie zasady weta). Główni autorzy reform, podobnie jak Berlin i Paryż, uważają natomiast, że instrumentalizacja weta przez Viktora Orbana doprowadza do paraliżu decyzyjnego i dlatego należy państwa takich możliwości pozbawić. Przy okazji pojedyncze stolice stracą możliwość blokowania pomysłów i projektów niekorzystnych z ich punktu widzenia. Kurs na zniesienie weta został już obrany przez unijny mainstream – teraz Francja i Niemcy, a z drugiej strony europosłowie będą próbowali przekonać do niego pozostałe, zwłaszcza mniejsze państwa, dla których wciąż jest to jedyne narzędzie realnie wpływające na decyzje na poziomie UE.
Decyzja szefów rządów i państw
Wspomniany już głos w dyskusji europosłów przechodzi bez większego echa kolejne szczeble legislacyjnej drabiny. Najpierw projekt został przyjęty przez Komisję Spraw Konstytucyjnych, a następnie na posiedzeniu plenarnym przez Parlament Europejski. Wówczas to – na przełomie listopada i grudnia prezydencja hiszpańska obiecywała, że zgodnie z zasadami przekaże go na najbliższe posiedzenie ministrów państw członkowskich. Wówczas chodziło o Radę ds. Ogólnych 8 grudnia, ale projekt nie znalazł się w porządku obrad. W zamian za to trafił na spotkanie Rady ds. Środowiska, gdzie został przyjęty bez dyskusji. Prezydencja hiszpańska, która kończy swoje urzędowanie 31 grudnia, argumentowała to procedurami, zgodnie z którymi projekt reform traktatowych Rada UE (czyli ministrowie państw) musi jedynie przekazać Radzie Europejskiej (gromadzącej szefów rządów i państw).
Polska była jedynym krajem, który zgłaszał swój sprzeciw, a do posiedzenia zostało dołączone oświadczenie, w którym Warszawa argumentuje, że reformy traktatowe to żmudny i długi proces, który mógłby obecnie doprowadzić do kryzysu wewnętrznego, a nie rozwiązać bieżące problemy.
Na reformy nieprzychylnie patrzy też rząd Donalda Tuska, którego ambasador przy UE argumentował, że dyskusje te są przedwczesne i potencjalnie szkodliwe dla UE. Mimo wszystko Madryt twierdzi, że przyjęcie podczas posiedzenia ministrów ds. środowiska kilkusetstronicowego projektu reform UE to jedynie „formalność”. I w ramach tej formalności projekt może teraz trafić do Rady Europejskiej, ale najbliższa okazja do tego będzie dopiero pod koniec marca, kiedy to zaplanowany jest pierwszy w tym roku oficjalny i formalny szczyt UE.
Bez jednomyślności nie będzie zmian
W międzyczasie swoje pomysły na reformy instytucjonalne UE ma przedstawić Komisja Europejska. Choć szefowa KE Ursula von der Leyen nie zadeklarowała żadnej konkretnej daty, to sygnalizowała wielokrotnie, że dyskusja o reformach będzie prowadzona przez prezydencję belgijską, która rozpoczyna swoje prace od stycznia.
Jak na razie jednak zmiany traktatowe nie znalazły się w priorytetach prezydencji, choć sytuacja ta może się zmienić, kiedy swój projekt przedstawi Bruksela. Niezależnie od tego, czy na marcowym lub kolejnym szczycie pojawi się kontrowersyjny projekt europosłów czy też ten autorstwa Komisji, wówczas szefowie państw i rządów mogą zwykłą większością głosów podjąć decyzję o dalszym procedowaniu tego projektu. Jeśli tak się stanie, to zostanie zwołany konwent, w skład którego wchodzą przedstawiciele parlamentów narodowych, szefowie rządów lub państw, przedstawiciele PE oraz KE. Następnie konwent może zwołać Konferencję przedstawicieli państw, ale wyłącznie w drodze konsensusu. I to dopiero Konferencja zajmuje się przygotowaniem ostatecznego kształtu reform traktatowych, na który muszą zgodzić się jednomyślnie wszystkie stolice i które w kolejnym kroku muszą ratyfikować wszystkie państwa członkowskie zgodnie z krajowymi wymogami – część państw musi np. w tym celu zorganizować i przeprowadzić referenda.
Sam proces obliczony jest na wiele lat i na jego finiszu – niezależnie od tego, czy jest on prowadzony w ramach regularnej czy przyspieszonej procedury – musi być jednomyślna zgoda wszystkich obecnych członków UE.