Prof. Dudek w rozmowie PAP podkreślił, że debata na temat zmian w konstytucji toczy się od dawna, a przez cały dotychczasowy okres jej obowiązywania było ponad 20 prób dokonania jej nowelizacji, ale tylko dwie skuteczne. Dotyczyły one sprawy ekstradycji i europejskiego nakazu aresztowania (2006 r.) oraz kwestii ograniczenia praw wyborczych osób skazanych za przestępstwo umyślne (2009 r).
„To, że konstytucja do tej pory tylko dwa razy i to tak punktowo została zmieniona, nie świadczy o jej doskonałości, tylko o tym, że jest szalenie trudna procedura dokonywania zmian konstytucyjnych” – powiedział Dudek.
Podkreślił, że nie jest to konstytucja zła, „ma dużą zdolność regulacyjną”, a w obrębie unormowania statusu prawnego człowieka i obywatela „jest to konstytucja dość nowoczesna”.
Są w niej jednak słabości w zakresie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. „Bardzo mizerne są możliwości wpływu obywateli, poza aktem wyborczym, na działania parlamentu albo na treść stanowionego prawa” – ocenił Dudek.
Jego zdaniem mało efektów przyniosła obowiązująca od 1999 r. ustawa o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej, a projekty obywatelskie nie są preferowane czy doceniane. "Mogą być potraktowane przez aktualną większość (parlamentarną) w sposób dowolny. Właściwie jest to pewna dekoracja ustrojowa” - powiedział.
W jego ocenie sytuację pogarsza „znaczne upośledzenie” instytucji referendum w konstytucji. „Konstytucja, przyjęta przecież w referendum, samo referendum traktuje w sposób deprecjonujący. Nie ma ani jednego przypadku przewidzianego w konstytucji, kiedy referendum byłoby obowiązkowe. Zawsze jest tylko fakultatywne, zawsze zależy od innych organów - Sejmu, albo od zarządzenia prezydenta, jeśli zaakceptuje je Senat. Obywatele nie mogą skutecznie zainicjować procedury referendalnej” – powiedział.
Przypomniał, że również referendum, które miałoby zatwierdzać zmiany w konstytucji jest fakultatywne i przewidziane tylko dla niektórych zapisów konstytucyjnych.
Jego zdaniem najsłabsze w konstytucji są zapisy dotyczące regulacji systemu organów władzy publicznej. Jako przykład wskazał model dwuizbowości parlamentu, który w jego ocenie jest „dziwny, asymetryczny”, a pozycja Senatu do Sejmu jest nierównorzędna; Senat „jest zdominowany” i nie ma wielu kompetencji władczych. Funkcjonują też odrębne reguły wyborcze - większościowa ordynacja do Senatu i proporcjonalna do Sejmu, która zdaniem Dudka „nie zapewnia adekwatnej reprezentacji politycznej”. „Jakie jest zatem uzasadnienie dla tego modelu dwuizbowości? Nie za wielkie” – powiedział.
Inny problem dotyczy konfliktu kompetencyjnego między premierem i rządem a prezydentem. W ocenie Dudka konstytucja „w sposób ewidentny upośledza pozycję prezydenta na rzecz rządu”, a prezydent - choć jest w konstytucji organem władzy wykonawczej, to jednak „wyzutym z konkretnych władczych uprawnień w tej sferze”.
Profesor przypomniał, że prezydent ma umocowanie bezpośrednio w wyborze dokonanym przez naród, natomiast rząd jest zależny od ukształtowania składu politycznego Sejmu, a więc pośrednio od decyzji elektoratu.
Zwrócił uwagę na zapis w konstytucji dotyczący kontrasygnaty premiera, czyli konieczności akceptacji i dodatkowego podpisu na urzędowych aktach prezydenta (z wyjątkiem prerogatyw prezydenta, np. zarządzania wyborów). „Moim zdaniem powinno być odwrotnie. Prezydent powinien być samodzielny w sferze wykonywania kompetencji głowy państwa, a tylko niektóre sprawy stykające się z tą domeną rządową mogłyby podlegać aprobacie ze strony premiera” – powiedział Dudek.
Jego zdaniem prezydent powinien być neutralny politycznie i jako głowa państwa powinien mieć większy wpływ na tworzenie i dokonywanie zmian w rządzie. „Nie powinien to być tylko monopol Sejmu” – zaznaczył Dudek.
Przypomniał, że prezydent Duda podniósł też kwestię wprowadzenia ustaw organicznych, czyli ustaw, które z punktu widzenia mocy prawnej są pośrednie między konstytucją a zwykłą ustawą. Należałoby, zdaniem Dudka, rozważyć, czy takie ustawy dotyczące regulacji konstytucyjnych (np. ordynacji, funkcjonowania organów państwa) mógłby uchwalać parlament, tylko nie zwykłą, ale kwalifikowaną większością głosów, co wymuszałoby kooperację większości rządzącej z opozycją.
„To jest bardzo ważny pomysł, bo on uodparniałby system na jakieś doraźnie koniunktury, doraźne kryzysy, a wymuszałby, co zresztą wynika z konstytucji, pewną dyrektywę współdziałania, nie tylko podziału, równowagi czy antagonizmu władz, ale i ich współdziałania dla dobra nie jakiejś tam grupy politycznej, ale państwa jako dobra wspólnego” – powiedział prof. Dudek.
Konstytucjonalista wskazał też na samorząd, który nie jest dostatecznie umocowany w konstytucji. „Z konstytucji nawet nie wynika, ile szczebli czy segmentów powinna liczyć struktura samorządu terytorialnego” – zaznaczył. Przypomniał, że reforma samorządowa – powołanie powiatów i samorządów wojewódzkich - dokonała się w drodze zwykłej ustawy. „Czy to gwarantuje samorządowi stabilizację, czy też naraża na różne eksperymenty polityczne aktualnej większości w parlamencie? Jest też kwestia samodzielności finansowej, przekazywania zadań samorządowi i ich źródeł finansowania” – zaznaczył.
W sferze władzy sądowniczej – zdaniem Dudka - konstytucja także normuje szereg rzeczy „w sposób problematyczny, albo wręcz wadliwy”. W jego ocenie problem dotyczy m.in. wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, który obecna konstytucja, przejmując wprost rozwiązania jeszcze z konstytucji PRL, powierza Sejmowi. „Kompletnie jest niezrozumiałe, że w czasach III Rzeczypospolitej utrzymano ten model, niespotykany w Europie czy w świecie, żeby jedna izba parlamentu miała całkowity monopol w zakresie wyborów sędziów” – powiedział.
„To nie może być tak, że zwycięzca bierze wszystko, że się traktuje status sędziego sądu konstytucyjnego jako efekt podziału łupów. To jest nonsens i to wymaga zmiany” – dodał.
Jego zdaniem dyskusji i rozstrzygnięcia w konstytucji wymaga także sprawa przynależności Polski do Unii Europejskiej i związanego z tym przestrzegania prawa europejskiego. Profesor podkreślił, że choć konstytucja stanowiła podstawę do akcesji Polski w 2004 r. do struktur UE, to nie ma w niej takich słów jak: Europa, wspólnota europejska, Unia Europejska, integracja europejska, prawo europejskie. „Jest to sytuacja nienormalna” – ocenił.
Podkreślił, że większość państw członków UE, także tych nowych, dokonała w konstytucji odpowiednich zapisów, które normują podstawy, cele, granice integracji europejskiej z udziałem danego państwa. „U nas tego nie ma, a to jest konieczne nie tylko w kontekście systemu prawnego, ale też i kondycji państwa jako państwa suwerennego w ramach Unii” – podkreślił profesor.
W ocenie Dudka regulacji wymaga też sprawa Trybunału Stanu, który jest „całkowicie martwą instytucją”. Jego zdaniem przyczyną tego stanu rzeczy jest prawdopodobnie to, że tryb uruchamiania odpowiedzialności polityków przed Trybunałem „jest całkowicie upolityczniony”, bo pozostaje w gestii Sejmu, a gdy chodzi o prezydenta - w gestii Zgromadzenia Narodowego.
Dudek uważa, że w tej sprawie należy albo utworzyć specjalny, niezależny tryb oskarżania, albo zlikwidować Trybunał Stanu i jego kompetencje przekazać Trybunałowi Konstytucyjnemu, albo też ustalić, że najwyżsi urzędnicy państwowi za naruszenie konstytucji czy ustawy ponoszą odpowiedzialność przed sądami powszechnymi.
25 sierpnia prezydent Andrzej Duda zainaugurował w Gdańsku kampanię konsultacyjną, która ma poprzedzić referendum w sprawie zmian w konstytucji. W ramach konsultacji ma się odbyć przynajmniej 16 otwartych spotkań, we wszystkich stolicach województw w Polsce. W poniedziałek takie spotkanie z udziałem m.in. prof. Dudka odbędzie się w Rzeszowie.
Dudek zaznaczył, że zamysłem prezydenta jest m.in., aby społeczeństwo wypowiedziało się, czy przychyla się do zmian w obecnej konstytucji, czy do opracowania i uchwalenia zupełnie nowej konstytucji. „Ta wypowiedź (społeczeństwa - PAP) w ramach referendum konsultacyjnego, które pan prezydent promuje, byłaby wiążącym postulatem pod adresem parlamentu” – zaznaczył Dudek.
Podkreślił, że byłaby to forma zaangażowania społeczeństwa w proces tworzenia konstytucji, a nie tylko ewentualnego zatwierdzania zmian, uchwalonych przez parlament. „To jest pewne novum, nigdy takiej sytuacji w naszej tradycji jeszcze nie było, aby naród mógł być uczestnikiem tworzenia konstytucji, nie tylko poprzez swych przedstawicieli (w parlamencie), ale w fazie, kiedy jeszcze nie jest nawet opracowany i wniesiony projekt” – dodał prof. Dudek.
Renata Chrzanowska (PAP)
