Do "ucieczki" ma dojść poprzez głębszą integrację i konwergencję w polityce gospodarczej, finansowej i fiskalnej, powołanie nowych instytucji i wzmocnienie kontroli demokratycznej.

W czerwcu, gdy kolejną odsłonę greckiego dramatu wypełniały epeisodiony, w których przywódcy strefy euro zmagali się z fatum Grexitu, Komisja Europejska ogłosiła dokument „Completing Europ’s Economy and Monetary Union”, zwany też Raportem Pięciu Prezydentów, gdyż napisany został przez szefa KE Jeana-Claude’a Junckera, szefa Rady Europejskiej Donalda Tuska, szefa Eurogrupy Jeorena Dijsselbloema, prezesa Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghiego i przewodniczącego Parlamentu Europejskiego Martina Schultza. Nazwiska i reprezentowane przez nie instytucje świadczą o tym, że raport prezentuje szeroki konsensus.

Jaki jest cel raportu? Rozpocząć proces reformy strefy euro niezwłocznie, zaplanować pierwsze kroki i przedstawić jasne wytyczne dla działań długoterminowych. Raport został ogłoszony 22 czerwca, a start reform wyznaczono na 1 lipca. Sprinterskie tempo.

Raport zawiera bardzo konkretny plan naprawy strefy euro – propozycje i sposób ich wdrażania w kolejnych etapach. Cel to: odzyskanie stabilności, zapewnienie bezpieczeństwa finansowego, powrót do wzrostu gospodarczego i tworzenie miejsc pracy. Chodzi zatem o tworzenie podstaw do „lepszych i bardziej sprawiedliwych warunków życia dla wszystkich jej obywateli, przygotowanie Unii do przyszłych wyzwań globalnych i umożliwienie rozwoju każdemu z państw (strefy euro)”. Po latach kryzysu rządy i instytucje muszą pokazać obywatelom i rynkom, że strefa euro może nie tylko przetrwać, ale że będzie się rozwijać – piszą przywódcy Unii.

Czemu euro popadło w kłopoty

Najważniejsze stwierdzenie diagnozujące aktualną sytuację strefy euro jest takie, że unia monetarna jest i była – co doprowadziło do fatalnych skutków – projektem niedokończonym. Wniosek stąd, że konieczne jest jej uzupełnienie, by stała się sprawnym mechanizmem.

Traktat z Maastricht narzucał wprawdzie państwom strefy euro kryteria konwergencji, ale okazało się, że spełnienie tylko niektórych nominalnych wskaźników, które w dodatku wcale nie musiało być trwałe, niewiele miało wspólnego z rzeczywistą odpornością gospodarki. Do strefy euro można było „wskoczyć”, gdy się kryteria spełniło, a potem nie było w zasadzie żadnej sankcji zmuszającej do utrzymania dyscypliny.

Traktat z Maastricht był na dodatek notorycznie łamany, nie tylko przez państwa dotknięte później kryzysem. W pierwszej dekadzie stulecia, jeszcze przed kryzysem, wymagań traktatu nie spełniały na przykład Niemcy.

Potem kryzys spowodował, że Unia była poprawiana „w biegu”. Kryzys ujawnił dziury w całej konstrukcji, a ich łatanie było wymuszane nagłymi okolicznościami przypominającymi niejednokrotnie chaotyczne akcje ratunkowe. W ten sposób powstały Europejski Semestr, Dwupak i Sześciopak – tworzące zręby koordynacji fiskalnej, fundusz ratunkowy ESM, niedokończone podstawy unii bankowej.

Stworzone mechanizmy były generalnie właściwą drogą – stwierdza raport, podkreślając i odwołując się do tych dokonań. Przyszedł jednak czas, żeby to wszystko uporządkować, by szybkie poprawki nanoszone przez ostatnie lata zostały przekształcone w trwałe, uczciwe i demokratycznie fundamenty przyszłości.

Aby zatem korzystać z atutów bycia w strefie euro i aby wszyscy odnosili korzyści, wszyscy jej członkowie muszą dostosować swoje regulacje do wymogów zapobiegania kryzysom. Jakie są te wymogi? Wysoka jakość zarządzania na poziomie europejskim i krajowym, zrównoważona polityka fiskalna i gospodarcza oraz sprawiedliwe i skuteczne organy administracji publicznej.

Skutkiem kryzysu jest skrajne zróżnicowanie sytuacji gospodarczej w krajach strefy euro – niektóre z nich mają rekordowe deficyty na rachunku bieżącym, inne nadwyżki. Niektóre państwa rekordowo wysokie bezrobocie, a inne – niskie. Wniosek stąd taki, że potrzeba nowej i szerszej niż dotąd konwergencji (zbliżenia pod względem gospodarczym) oraz ujednolicenia i poszanowania zasad postępowania oraz ich egzekucji.

Konwergencja konieczna jest po to, żeby gospodarki mogły dokonać przekształceń strukturalnych, które pozwolą im rozwijać się w ramach unii walutowej. To cel unii gospodarczej. Elementem unii finansowej jest dokończenie unii bankowej, w której chodzi o to, żeby sektor finansowy nie zagrażał stabilności państw. Elementem unii finansowej jest także rozproszenie ryzyka, czemu służyć ma unia rynków kapitałowych. Unia finansowa ma zapewnić prowadzenie przez państwa strefy euro stabilnej i zrównoważonej polityki fiskalnej. Uwieńczeniem ma być unia polityczna, która ma zagwarantować wszystkim tym działaniom demokratyczną legitymizację i wzmocnić instytucje odpowiedzialne za konwergencję.

>>> Polecamy: Cała prawda o emigrantach w Wielkiej Brytanii. Oto fakty, które Londyn woli przemilczeć

Cztery nowe unie

Unia gospodarcza ma być po to, żeby rozwój w państwach strefy następował równomiernie i porównywalnie szybko, a także by gospodarki były w stanie amortyzować szoki. Chodzi w niej również o wykorzystanie potencjału wspólnego rynku w takich dziedzinach jak energia, rynek cyfrowy i kapitałowy. Projekt „unia gospodarcza” ma przynieść poprawę zarządzania gospodarczego, co powinno z kolei dać nowy impuls dla wzrostu gospodrczego, wzrostu zatrudnienia, konkurencyjności i spójności społecznej.

Raport zastrzega, że nie chodzi tu o stworzenie jednego szablonu do naśladowania dla wszystkich krajów, ale o wspólne i spójne rozwiązywanie takich problemów, jak osiągnięcie równowagi pomiędzy elastycznością i bezpieczeństwem umów o pracę, unikanie przepaści społecznych, zmniejszanie opodatkowania pracy, poprawa edukacji i dostosowanie jej do potrzeb gospodarki.

Aby unia gospodarcza działała właściwie, raport proponuje stworzenie systemu Władz Konkurencyjności, instytucji niezależnych i mających mandat do oceny zgodności ewolucji płac z wydajnością pracy. Proponuje też wzmocnienie Procedury Nierównowagi Makroekonomicznej, co ma zapobiegać takim sytuacjom jak utrata konkurencyjności przez producentów z Europy Południowej. Jej sens obejmuje także ściślejszą koordynację krajowych polityk gospodarczych.

Unia finansowa znajduje się już w zaawansowanym stadium budowy, ale jest wciąż niepełna. Ma opierać się na trzech filarach – dokończeniu unii bankowej, rozpoczęciu projektu unii rynków kapitałowych oraz wzmocnieniu kompetencji Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego przy Europejskim Banku Centralnym, która zajmuje się nadzorem makroostrożnościowym.

Tworzona w pośpiechu unia bankowa ma nie dopuścić do tego, by koszty upadłości banków ponosili podatnicy oraz poprawić nadzór nad bankami na szczeblu europejskim po to, żeby zapewnić lepszą transmisję polityki pieniężnej w strefie euro. W tej chwili istnieje już nadzór SSM przy EBC i instytucja odpowiedzialna za likwidację banków Single Resolution Mechanism. Aby ta ostatnia instytucja mogła działać efektywnie, konieczne jest stworzenie mechanizmów finansowania funduszu upadłościowego dla banków, mechanizmów wsparcia dla tego funduszu oraz uzgodnienie wspólnego systemu gwarantowania depozytów.

Unia fiskalna ma polegać na tym, że więcej decyzji w zakresie polityki fiskalnej będzie podejmowanych na wspólnym szczeblu. Niezrównoważona polityka fiskalna, zaciąganie przez rządy nadmiernych długów, zagraża nie tylko stabilności cen, ale szkodzi także stabilności finansowej i kończy się fragmentacją rynku finansowego. Teraz mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją.

Raport zastrzega, że wprowadzenie unii fiskalnej nie oznacza centralizacji wszystkich aspektów polityki fiskalnej. Państwa członkowskie strefy euro będą nadal decydować o opodatkowaniu i podziale wydatków budżetowych, według krajowych preferencji i politycznych wyborów. Docelowym miejscem podejmowania wspólnych decyzji ma być instytucja Skarbu strefy euro. Będzie on czuwać nad tym, by rządy prowadziły politykę antycykliczną i miały odpowiednie bufory finansowe, dzięki którym mogłyby zrównoważyć szoki w poszczególnych krajach, gdyby takie nastąpiły.

Unia polityczna ma powstać na końcu. Jej wyrazem ma być stworzenie proponowanych instytucji, takich jak Władze Konkurencyjności, Skarb strefy euro, Europejska Rada Fiskalna czy instytucji reprezentującej interesy strefy euro wobec innych międzynarodowych ciał, na przykład Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Instytucje takie jak fundusz ESM, powołany do zarządzania kryzysowego, mają uzyskać umocowanie traktatowe w II etapie realizacji planu. Ten etap ma się zacząć w II połowie 2017 roku.

Władze strefy euro mają wciąż współpracować nie tylko z Parlamentem Europejskim, ale także z parlamentami krajowymi, prezentując im swoje stanowisko choćby w takich sprawach, jak zalecenia dla poszczególnych krajów czy wspólny harmonogram budżetowy. Raport mówi jednak wprost – tworzenie nowych unii oznacza rezygnację z części suwerenności. Sugeruje też dość jasno, że po pierwszym etapie nieodzowna będzie zmiana traktatów dla sfinalizowania najpilniejszych reform.

>>> Czytaj też: Upadek demokracji na świecie. Singapur będzie jej ostatnim bastionem?

Standardy wyznaczy strefa euro

Z raportu wynika, że strefa euro postanowiła zająć się reformowaniem siebie, nie czekając na pozostałe państwa Unii. Termin zakończenia I etapu pogłębiania integracji – połowa 2017 roku – prawdopodobnie został wybrany nieprzypadkowo. W roku tym w Wielkiej Brytanii odbędzie się referendum dotyczące wyjścia kraju z Unii Europejskiej. Groźba ewentualnego Brexitu stwarza impas, który może utrudniać reformy i pogłębienie integracji Unii Europejskiej. Trudno więc czekać dwa lata z założonymi rękami.

– Wielka Brytania poczuła się na marginesie głównego nurtu. To może zachwiać równowagą gospodarczą i polityczną – mówił w czerwcu podczas Europejskiego Kongresu Finansowego w Sopocie były minister finansów Jacek Rostowski.

Raport zamierza wyznaczyć zatem nową prędkość integracji, która ma objąć samą strefę euro. Stawia to wyzwanie dla pozostałych państw Unii. Wszystkie kraje muszą rozważyć, czy podążyć tą samą drogą i za tą prędkością nadążać, czy pozostać z tyłu. Nadążać nie będzie jednak łatwo, nie będąc w strefie euro. A poza tym, trudno będzie nadążać, nie uczestnicząc w kształtowaniu decyzji, a będąc jedynie ich przedmiotem.

Reformy w strefie euro mają być napędzane przez dwa silniki. Pierwszym jest Eurogrupa, której znaczenie raport podkreśla i proponuje sformalizować jej status. Niewykluczone, że wkrótce jej znaczenie będzie większe niż Rady Europejskiej.

Choć rola, a nawet istnienie Europejskiego Banku Centralnego zostało marginalnie zaznaczone, jest niemal pewne, że drugim silnikiem integracji zostanie właśnie EBC. Prawdopodobnie sposób myślenia właśnie EBC, wskazujący na konieczność jak najgłębszej integracji, odcisnął zasadnicze piętno na raporcie. Już wcześniej, zarówno przy okazji sprawowania nadzoru nad bankami strefy euro, jak też przy okazji recenzji projektu unii rynków kapitałowych, EBC opowiadał się za ścisłą unifikacją prawa, instytucji i procedur. Pozycja banku strefy euro ogromnie wzrosła, ale można z niej korzystać tylko wtedy, gdy ma się w nim udziały.

>>> Polecamy: Polska gospodarka mogłaby być tak silna, jak niemiecka. Dlaczego nie jest?

Czy euro nam ucieknie?

Polska, podobnie jak wszystkie państwa będące poza strefą euro, będzie musiała na nowo przemyśleć swoją sytuację i strategię. Na dodatek, jeśli tempo zdarzeń zaproponowane w raporcie zostanie faktycznie wprowadzone, przemyślenia te muszą nastąpić dość szybko.

– Pozycja Polski jest taka, że możemy wpływać na rozwiązania (w strefie euro), ale jednocześnie nie uczestniczyć w negatywnych skutkach – mówił Mateusz Szczurek podczas V Europejskiego Kongresu Finansowego w czerwcu w Sopocie, jeszcze przed ogłoszeniem raportu.

Teraz ta perspektywa może się jednak zmienić. Kraje nie będące w strefie euro, w Eurogrupie ani w EBC mogą stracić wpływ na zmiany. Muszą zastanowić się, czy jednak nie lepiej być w środku. W Polsce nie ma ku temu atmosfery. Nie ma nawet warunków do merytorycznej dyskusji. – (…) jeśli będziemy mieli polityczną zmianę „na prawo”, to entuzjazm dla przyjęcia euro będzie jeszcze mniejszy – mówił niedawno w wywiadzie dla „The Telegraph” prezes NBP Marek Belka cytowany przez agencję PAP.

Już teraz mamy wyraźny problem z pogłębianiem integracji. Nie mówimy wprawdzie ani takim językiem, jak Wielka Brytania, ani takim jak Węgry, przejawiające coraz silniejsze dążenia separatystyczne. Opóźnienia we wprowadzaniu wspólnych zasad, a także pewna kontestacja europejskich instytucji i sieci bezpieczeństwa budzą jednak obawy. Tak było z nadzorem makroostrożnościowym, a obecnie jest z unią bankową, wdrożeniem zasad uporządkowanej likwidacji banków czy też gwarancji depozytów.

Również pozostanie na aktualnym etapie integracji zaczyna być kłopotliwe. Rada Unii Europejskiej w tegorocznych zaleceniach krajowych zwraca uwagę na potrzebne reformy strukturalne, których Polska od lat nie usiłowała nawet podjąć.

W zaleceniach pisze, że preferencyjne systemy ubezpieczenia społecznego rolników i górników zniechęcają ich beneficjentów do przechodzenia do bardziej produktywnych sektorów, tworzą ukryte bezrobocie, a ze względu na niskie składki bardzo mocno obciążają wszystkich podatników. Wskazuje się też na segmentację rynku pracy spowodowaną wyjątkowo wysokim odsetkiem zatrudnionych na podstawie umów czasowych i najwyższych w Unii dysproporcjach płacowych.

Można oczywiście zastanowić się, czy nie poczekać 10 lat, aż projekt reform będzie zakończony, a strefa euro ukaże swoją nową postać. Za 10 lat może się jednak okazać, że Polska jest niewielkim – z globalnej perspektywy – skrawkiem ziemi pomiędzy strefą euro a pograniczami Rosji. Argument geopolityczny przybiera na znaczeniu i może skłonić do rewizji poglądów nawet najbardziej eurosceptyczne głowy.