Oto przykład: rząd zgłosił zmiany we wspólnym rozliczeniu małżonków. Obecny przepis (art. 6 ust. 10 ustawy PIT) wyklucza takie wspólne rozliczenie, gdy zeznanie zostanie złożone po 30 kwietnia.

W nowelizacji, którą Sejm już przyjął i która trafiła teraz do Senatu (druk sejmowy nr 2809), posłowie wprowadzili zmianę do tego przepisu.

W tym czasie posłowie pracowali już nad kolejnym, też rządowym projektem, który zakłada, że ten sam art. 6 ust. 10 ma być uchylony (druk sejmowy nr 2854, został skierowany do drugiego czytania).

Inny przykład? Jeden projekt (nr 2854) zakłada rezygnację z obowiązku składania oświadczeń przy wyborze ryczałtu ewidencjonowanego w przypadku najmu. Inny (druk nr 2862) go zachowuje.

– To patologia legislacyjna, której typowym następstwem są rozbieżności w prawie – uważa dr hab. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z UW. Jego zdaniem prowadzenie w Sejmie kilku odrębnych postępowań dotyczących zmiany tej samej ustawy oznacza wadliwe zaprojektowanie prac legislacyjnych. – Różne projekty dotyczące modyfikacji tej samej ustawy powinny być rozpoznawane łącznie, w jednym postępowaniu legislacyjnym – mówi.

Późniejsza uchyli wcześniejszą

Taka sytuacja niepokoi samych posłów. Dyskusja na ten temat rozpętała się podczas ostatniego posiedzenia Sejmu:

– Procedowanie nad trzema ustawami dotyczącymi podatku dochodowego w tym samym czasie to przejaw albo odwagi, albo głupoty – mówił Paweł Pudłowski (klub Nowoczesna). Przypomniał, że niedawno Sejm poprawiał już inną ustawę dotyczącą WOPR-u i GOPR-u, bo nie zdążyły się one przygotować się do zmian. – Obawiam się, że w chaosie wielu wątków, które państwo podejmujecie, w tym przypadku będzie podobnie – stwierdził.

Wiceminister finansów Filip Świtała zapewniał, że żadnego chaosu nie ma, a resort finansów ma pełną kontrolę nad tym, co się dzieje w zakresie legislacji. – Mamy kilka ustaw, ponieważ dotyczą one kilku zakresów tematycznych – tłumaczył.

Nie uspokoiło to jednak nastrojów, bo dyskusja na ten temat wróciła na posiedzeniu sejmowej komisji finansów publicznych. W jego trakcie przedstawiciel biura legislacyjnego zwrócił uwagę na to, że w czterech projektach (zawartych w drukach 20809, 2854, 2860 i 2862) wiele przepisów wzajemnie się wyklucza. A wszystkie zmiany mają wejść w życie 1 stycznia 2019 r.

Co w takiej sytuacji? Przedstawiciel biura legislacyjnego wyjaśnił, że w takim przypadku będzie można zastosować zasadę: ustawa późniejsza uchyla ustawę wcześniejszą (z łac. lex posterior derogat legi priori).

Poseł Janusz Cichoń (PO) zaproponował, żeby wybrać prostsze rozwiązanie i do trzech projektów zawierających przepisy o podatku dochodowym sporządzić jedno sprawozdanie komisji.

– Propozycja byłaby ze wszech miar zasadna, ale od strony proceduralnej jest to raczej niemożliwe – stwierdził przedstawiciel biura legislacyjnego. Wyjaśnił, że zmiany są rozpatrywane w różnych trybach: jeden projekt jako wdrażający unijną dyrektywę, drugi jako zwykły, a trzeci został skierowany do komisji nadzwyczajnej ds. deregulacji.

W tej sytuacji prof. Włodzimierz Nykiel (PO) zaproponował, żeby dla potrzeb sejmowej komisji Ministerstwo Finansów przygotowało jeden zbiorczy dokument, w którym pokaże wszystkie docelowe zmiany.

Ostatecznie stanęło na tym, że resort na kolejne posiedzenie komisji (które odbędzie się w najbliższą środę) przygotuje opis docelowych zmian. – Nie ma jednak czasu na tworzenie jednego projektu – stwierdził wiceminister Świtała. Zapewnił, że w razie potrzeby resort wyjaśni wszystkie wątpliwości.

Ryzyko kolizji

Dr hab. Jacek Zaleśny mówi wprost – to bałagan. Wyjaśnia, że zgodnie z techniką legislacyjną wszelkie zmiany dotyczące konkretnego aktu normatywnego powinny być przeprowadzane łącznie, w jednym postępowaniu legislacyjnym. – Nie ma znaczenia, jakie są motywy danego procesu – twierdzi ekspert. Wyjaśnia, że w tym samym postępowaniu można procedować zarówno zmiany wynikające z unijnej dyrektywy, jak i z potrzeb wewnątrzkrajowych.

Zgadza się natomiast z tym, że jeśli Sejm pozostanie przy procedowaniu kilku projektów w odrębnych postępowaniach legislacyjnych i nie zdoła ustalić wszystkich kolizji, to zadziała zasada, że ustawa późniejsza uchyla wcześniejszą. Przy czym – jak tłumaczy – datą ustawy jest data uchwalenia przez Sejm.

Problem może powstać w sytuacji, gdy do którejś z uchwalonych przez Sejm ustawy Senat zaproponuje poprawki. – Wówczas decyduje data przyjęcia tych poprawek przez Sejm – wyjaśnia Jacek Zaleśny. Nie ukrywa, że rodzi to ryzyko, iż ostatecznie ustawy mogą zostać uchwalone w innej kolejności, niż zakładała Rada Ministrów.

Pułapka na podatnika

Ekspert zwraca też uwagę na ryzyka związane z taką praktyką. – Pracując w tym samym czasie nad różnymi zmianami dotyczącymi tej samej materii, ustawodawca zastawia pułapkę prawną na podatnika. Bo podatnik nie musi się orientować, co i w jakiej kolejności Sejm uchwalał. Prawo powinno być tworzone w taki sposób, aby podatnik nie musiał ustalać, która ze zmian obowiązuje, a zatem musi być przez niego stosowana, a która nie i dlaczego. Wystarczy, żeby wiedział, jakie prawo zostało uchwalone – podkreśla Jacek Zaleśny.

Jego zdaniem takie działania, z jakimi mamy teraz do czynienia w Sejmie, naruszają zasadę zaufania do państwa. – Ustawodawca powinien pamiętać, że tworzy prawo przede wszystkim dla adresata – podkreśla ekspert. Zwraca uwagę, że chodzi o zmiany w ustawie o PIT, która ma masowe i powszechne zastosowanie.

– Każdy podatnik, który jej podlega, np. stolarz, hydraulik czy inżynier, powinien móc ją samodzielnie i w bezpieczny sposób stosować, bez konieczności korzystania z pomocy prawnej – komentuje Jacek Zaleśny. ©℗

>>> Czytaj także: Co państwo zrobiło po aferze szczepionkowej? Niewiele