Dość powszechnie uważa się, że deficyt finansów publicznych wynika z krótkowzroczności polityków kupujących popularność, nie bacząc na „koszty rosnącego długu publicznego”.
Przywołuje się też analogię z „przeciętnym” gospodarstwem domowym – „które nie może stale wydawać więcej niż zarabia i zadłużać się w nieskończoność”.
Pogląd ten jest szczególnie popularny wśród wyznawców nurtu neoliberalnego. Uzasadnia on bowiem zalety „cięcia wydatków” – w tym zwłaszcza na rozmaite cele społeczne. Np. w Polsce szczególnie mocno z deficytem fiskalnym walczyły rządy w latach 1990 – 1991 oraz 1999 – 2000.
Nieco inne jest zabarwienie tego samego poglądu w krajach niemieckojęzycznych – zwłaszcza w Niemczech i Szwajcarii. Tam niechęć do polityki „deficytowej” ma także po części charakter niejako religijny. W języku niemieckim słowo „Schuld” oznacza zarówno „dług” jak i „winę”. „Winy”, czyli poniekąd grzechu, dobry protestant musi się wystrzegać jak ognia piekielnego. A więc długu (w tym publicznego) także.
Deficyt jest sprawą normalną
Deficyt jest normalnym zjawiskiem, obserwowanym prawie zawsze i prawie wszędzie. Sektor publiczny jako całość (obejmujący też publiczny system emerytalny oraz bank centralny emitujący własny pieniądz) często wykazuje deficyt.
Jest empiryczną prawidłowością to, że wydatki sektora publicznego w większym lub mniejszym stopniu przekraczają jego dochody. Wielka Brytania, USA i Japonia rokrocznie zaliczają deficyty finansów publicznych, z reguły bardzo znaczące. To samo odnosi się do krajów strefy euro łącznie.
Tu ważna uwaga – do 2011 r. skłonność do deficytu wykazywały także Niemcy. Ich obecne nadwyżki finansów publicznych są przejściowe i wynikają z sytuacji ich partnerów handlowych, którzy notują wielkie deficyty w handlu z Niemcami.
Ci zaś obywają się bez rosnącego zadłużenia własnych finansów publicznych tylko dlatego, że udaje się im zastąpić je rosnącym zadłużeniem innych krajów wobec siebie, ale nie może to być sytuacja trwała. Choćby USA mają dosyć deficytu w obrotach z partnerami handlowymi np. w Azji – stąd ich rosnący protekcjonizm.
Traktat z Maastricht (1992 r.) – jeden z fundamentów Unii Europejskiej ustanawiał maksymalny akceptowalny poziom rocznego deficytu w wysokości 3 proc. PKB oraz wymagał podejmowania działań redukujących, stopniowo, poziom długu publicznego do maksymalnej wysokości 60 proc. PKB.
Nieoczekiwane perturbacje, związane z krachem pierwszej próby usztywnienia wzajemnych kursów wymiennych walut europejskich, przyniosły Europie równie nieoczekiwaną recesję. W tych warunkach kraje członkowskie – z Francją i Niemcami na czele – już w latach 1992 – 1993 zaczęły systematycznie łamać obowiązujące (rzekomo) kryteria fiskalne.
W 1995 r. Niemcy odnotowały deficyt przekraczający 9 proc. PKB. Nie ulega wątpliwości, że polityka nie dopuszczająca do powstania tak znaczących deficytów (przez wzmożone cięcia wydatków lub/i podwyżki podatków) przeobraziłaby ówczesną recesję w istną katastrofę. Z wczesnych doświadczeń ze stosowaniem fiskalnych kryteriów traktatu wyniesiono pewną naukę praktyczną.
Zgodzono się, że w warunkach recesji – faktycznej lub nadchodzącej – deficyt jest dopuszczalny, a nawet czasami wskazany. Zauważmy, że Polska uniknęła recesji w latach 2009 – 2010 „kosztem” deficytów przekraczających 7 proc. PKB.
Nie ma miejsca dla nadwyżek
Mimo tego akceptacja polityki deficytowej jest ciągle warunkowa. Nadal uważa się, że poza sytuacjami ekstremalnymi (recesja, głębokie kryzysy – np. bankowe) nie ma miejsca na deficyty.
Co więcej, żąda się systematycznej redukcji poziomu długu publicznego (do poziomu 60 proc. PKB). Może to oznaczać konieczność systematycznego wypracowywania nadwyżek finansów publicznych.
Jednak trzeba pamiętać, że nadwyżka finansów publicznych normalnie (tj. przy względnie zrównoważonej wymianie z zagranicą) oznacza wyciąganie z sektora prywatnego (przy pomocy podatków i innych danin) sum pieniędzy ponad kwotę wydatków publicznych trafiających do sektora prywatnego. Jest to zatem forma konfiskaty części zasobów finansowych sektora prywatnego.
W tym kontekście musi zdumiewać to, że osiąganie nadwyżek sektora publicznego bywa uważane za konieczny warunek „zdrowego” rozwoju sektora prywatnego. Konfiskata zasobów prywatnych ma służyć jego wzrostowi? To jakby anemię leczyć „puszczaniem krwi”.
Fala spóźnionej dezaprobaty dla polityki deficytowej, która uratowała całą UE (a także USA i Japonię) od apokaliptycznej recesji po 2008 r. , nie ominęła Polski.
Dowodzi tego ustanowienie „reguły wydatkowej” w 2009 r. W trakcie polskiej prezydencji w UE (2011 r.) rząd mocno lobbował za powszechnym „wzmocnieniem” dyscypliny fiskalnej.
Polityka obecna nie stosuje się do opinii powszechnych. W latach 2016 – 2019, przy dobrej koniunkturze, Polska powinna była – w myśl tych opinii – wykazywać się równowagą finansów publicznych (albo nawet osiągać nadwyżki, co się czasami sugeruje). Zamiast tego mieliśmy do czynienia z deficytami. Teraz, gdy perspektywy na 2020 r. wydają się mniej korzystne, byłoby miejsce na zwiększenie deficytu. Jednak Polska chce dążyć do równowagi finansowej. Czy słusznie?
Próby ograniczania deficytu w 2020 r. uważam za niewłaściwe. W tym względzie zgodzę się z poglądem konwencjonalnym („deficyt jest dopuszczalny, gdy wzrost słabnie”).
Ale wcale nie uważam za błędną „deficytową” praktykę lat poprzednich. Wbrew obawom deficyty nie miały zauważalnych negatywnych skutków ubocznych (wyższej inflacji i pogorszenia salda handlu zagranicznego). Jest równie oczywiste, że deficyty – głównie za sprawą rosnących wydatków – wzmogły popyt krajowy.
Tym samym stymulowały one produkcję i dochody firm – i pozwoliły obniżyć poziom bezrobocia. Deficyty pomogły produkcyjnie wykorzystać rezerwy gospodarki. Bez tych deficytów poziomy produkcji i spożycia byłyby niższe – a poziom bezrobocia wyższy.
Kto płaci za dług publiczny
Kumulujące się deficyty finansów publicznych tworzą dług publiczny. Uważa się powszechnie, że obsługa tego długu (albo jego spłata) będzie obowiązkiem przyszłych pokoleń – a więc ich obciążeniem.
Pyta się (retorycznie) „czy jest moralnie usprawiedliwione przerzucanie kosztów naszego obecnego życia ponad stan na naszych następców”. Odpowiedź jest twierdząca. Obecne deficyty finansują powstające drogi, szkoły, szpitale itp., z których korzystać się będzie w przyszłości. Obecna młodzież jest, dzięki nim, zdrowsza, lepiej wykształcona, pożyje dłużej i lepiej. Nie jest moralnie usprawiedliwione, by korzystała ona w przyszłości z dobroczynnych efektów obecnych deficytów – nie ponosząc żadnych kosztów z tego tytułu.
Pytanie postawione powyżej zawiera wątpliwą sugestię, że na nieokreślonych przyszłych pokoleniach ciążyć będzie obowiązek „spłaty długu publicznego”. Jest jasne, że dług prywatny skutkuje obowiązkiem jego uregulowania.
Krajowy dług publiczny ma jednak całkiem inny charakter. Nie jest on zobowiązaniem sektora prywatnego wobec państwa (tj. jego sektora publicznego). Przeciwnie, jest on zobowiązaniem sektora publicznego wobec prywatnego. Wie o tym każdy posiadacz obligacji skarbowych Ministerstwa Finansów, w każdej chwili wymienialnych na gotówkę. To samo odnosi się do prywatnych posiadaczy gotówki (emitowanej przez Narodowy Bank Polski, wchodzący w skład sektora publicznego). Gotówka w rękach prywatnych jest zobowiązaniem państwa wobec obywateli. Rozumieć to powinien każdy podatnik regulujący swoje należności podatkowe – właśnie gotówką.
Dług publiczny – w szczególności Niemiec, USA, Japonii, Szwajcarii itd. – jest wysoko ceniony przez prywatnych inwestorów, w tym zwłaszcza prywatne fundusze emerytalne. Apetytu na dług publiczny Szwajcarii i Japonii nie studzi nawet to, ze jego oprocentowanie jest zerowe – a często nawet ujemne! Dlaczego tak się dzieje?
Otóż w ostateczności dług publiczny jest jedyną formą bogactwa finansowego, jakie bezpiecznie akumulować może sektor prywatny. Długi publiczne gwarantują państwa je emitujące. Tak długo, jak długo kontroluje emisję własnego pieniądza, jest ono w 100 procentach wypłacalne.
Jasne jest, że dotyczy to długu we własnej walucie. Zadłużenie publiczne wobec zagranicy – jeśli denominowane w walutach obcych – mogłoby być potencjalnym problemem. Nie odnosi się to jednak do Polski obecnej. (Problemem było zadłużenie w walutach obcych „za późnego Gierka”).
Na marginesie warto zauważyć, że kraje strefy euro nie mają własnych walut narodowych. O emisji gotówki euro (i dostępie do niej) suwerennie decyduje Europejski Bank Centralny. Długi publiczne krajów członkowskich strefy euro są więc denominowane w walucie de facto „zagranicznej”. Nie ma więc stuprocentowej gwarancji wypłacalności np. państwa greckiego lub włoskiego (co wpływa na wysokość oprocentowania długów publicznych tych krajów).
Dług publiczny (we własnej walucie) nie stanowi, w normalnych warunkach, żadnego zagrożenia. Nie oznacza to jednak, że bieżący deficyt finansów publicznych może przybierać dowolne rozmiary. Są tu pewne ograniczenia.
Otóż przy rozpętanym boomie (inwestycyjnym i/albo konsumpcyjnym) może dojść do pełnego wykorzystania możliwości produkcyjnych całej gospodarki – efektem stanie się zbyt gwałtowne przyspieszenie inflacji i/albo wzmożone zapożyczanie się sektora prywatnego za granicą w walutach obcych (np. na pokrycie kosztów zwiększonego importu).
W takich warunkach wzmacnianie koniunktury pompowaniem dodatkowego popytu (przez dodatkowe wydatki publiczne trafiające do sektora prywatnego i/lub zmniejszenie jego opodatkowania) nie ma uzasadnienia.
W trudnych czasach nie oszczędzać
Jest wiele nieporozumień co do zasad właściwej polityki makroekonomicznej. Szczególnie niepokojące jest przeświadczenie, że ponieważ nadchodzi spowolnienie, to pora mniej wydawać a więcej oszczędzać.
To nonsens. Jeśli wszyscy – zarówno sektor prywatny jak i publiczny – zaczniemy mniej wydawać, to spadnie sprzedaż, produkcja i zatrudnienie. A więc spowolnienie będzie jeszcze dotkliwsze.
Temat dobroczynnych skutków oszczędzania pojawia się, jak zła moneta, także przy okazji rozważań o systemie emerytalnym. Zwiększone (powszechne) oszczędzanie „na starość” ma zapewnić seniorom wyższy standard życia w przyszłości.
Pewne jest tu jednak tylko to, że dodatkowe oszczędzanie bieżące, niezależnie od jego celu, zmniejsza popyt bieżący – a więc i bieżącą sprzedaż, produkcję i dochody (oraz bieżący dobrobyt osób oszczędzających kosztem bieżącego spożycia). To, czy zgromadzone oszczędności (np. w formie „papierów” emitowanych przez firmy z sektora prywatnego) będą coś warte w przyszłości jest zawsze sprawą otwartą. Przypadki Amber Gold, GetBack itp. dają wszak coś do myślenia…
Oczywiście, oszczędności te mogą też mieć formę gotówki zachomikowanej „w materacu”. Ich realna wartość będzie jednak pomniejszona z powodu inflacji. Nawet przy trwale niskiej inflacji (powiedzmy 2 proc. rocznie) 100 zł dzisiejszych schowanych w „materacu” będzie miało, za 30 lat, realną wartość ok. 70 zł dzisiejszych.
Oszczędności emerytalne mogą też mieć formę oprocentowanych obligacji skarbowych – a więc zobowiązań sektora publicznego wobec posiadaczy obligacji, tj. przyszłych seniorów. Skromne oprocentowanie tych obligacji powinno rekompensować skutki bieżącej inflacji, przynajmniej w dużej części.
„Problem” jest tu taki, że zrealizowanie tychże obligacji (ich wykup przez MF) będzie się w przyszłości odbywał, tak lub inaczej, kosztem finansów publicznych. W ostateczności przyszłe emerytury będą na bieżąco pokrywane przez sektor finansów publicznych – tak samo jak ma to miejsce obecnie w zwykłym systemie ZUS-owskim!
Wiara w cudowną moc i efektywność systemu opartego na mozolnie gromadzonym „funduszu rezerwy demograficznej”, PPK, itp. nie ma podstawy w analizie makroekonomicznej.
Autor: Leon Podkaminer, polski ekonomista, profesor w Wiedeńskim Instytucie Międzynarodowych Porównań Gospodarczych (WIIW)
