Alvin Rabushka (patrz rozmowa) może mieć powody do satysfakcji. Nieczęsto zdarza się przecież, że teksty akademickie mają aż tak olbrzymi wydźwięk jak jego prace. To właśnie ten emerytowany ekonomista z kalifornijskiego Uniwersytetu Stanforda, wychodząc na przełomie lat 70. i 80. z koncepcją jednolitej stawki podatkowej i maksymalnego uproszczenia prawa fiskalnego, rozpętał jedną z największych debat współczesnej ekonomii. O atrakcyjności „liniowca” może świadczyć to, że w ciągu trzech dekad wprowadziło go w życie (i w większości przypadków utrzymuje do dziś) ponad 30 krajów na kilku kontynentach – od Seszeli i Mauritiusu przez azjatyckich sukcesorów byłego ZSRR (Rosja, Turkmenistan, Kazachstan), latynoamerykańskie Paragwaj i Belize po państwa Europy Środkowo-Wschodniej i Bałkany.
>>> Czytaj również: Ekspert: Polska jeszcze bezpieczna, ale może się zarazić kryzysem od eurostrefy
Kariera płaskiego opodatkowania zaczęła się wraz z upadkiem żelaznej kurtyny, gdy sygnał do ataku dali Bałtowie. Poletko do eksperymentu było idealne. – To były małe, nieprzekraczające 2 – 3 mln mieszkańców gospodarki, które chciały jak najszybciej zerwać z socjalizmem. Do tego brak strukturalnych problemów z przemysłem i rolnictwem oraz zahartowane w czasach sowieckich społeczeństwo – mówi „DGP” Viktor Trasberg, estoński ekonomista z uniwersytetu w Tartu. Z tego samego słynącego z proliberalnego ducha uniwersytetu wywodził się zresztą ówczesny premier Estonii Mart Laar. 32-letni wykładowca historii i filozofii wręcz obnosił się ze swoim przywiązaniem do radykalnie wolnorynkowych pomysłów. W swojej autobiografii Laar przyznał, że jego ekonomiczną biblią był „Wolny wybór”, legendarna książka papieża amerykańskiego liberalizmu ekonomicznego Miltona Friedmana. Późniejszy noblista przekonywał w niej, że wolny rynek może najlepiej rozwiązać wiele problemów, z którymi nie daje sobie rady omnipotentne państwo.
>>> Polecamy: Tusk: Polska jest przygotowana na wybuch kryzysu finansowego
Reklama
To w takim klimacie w 1994 roku rodził się pierwszy praktyczny eksperyment z płaskim podatkiem. Dotychczasowe stawki od osób fizycznych – 16, 24, 33 i (przez pewien czas) 50 proc. – zastąpiła jedna, 26-proc., z kwotą wolną od podatku. W 2008 roku obniżono ją do 21 proc. Zlikwidowano przy okazji większość ulg i odliczeń. Wkrótce estoński fiskus jako jeden z pierwszych dał podatnikom możliwość rozliczania się przez internet. W ślady Tallina szybko poszli sąsiedzi. Litwa już rok później wprowadziła jednolitą 15-proc. stawkę PIT i CIT. Podobnie Łotysze (24 i 15 proc.). Wszystko razem było spełnieniem snów Rabushki o prostym i przejrzystym systemie podatkowym („złożenie zeznania powinno być równie łatwe jak wypełnienie kartki pocztowej”), który uwalnia energię obywatela i promieniuje ożywczo na całe gospodarcze otoczenie.
>>> Czytaj też: Zachód chyli się ku upadkowi. Brakuje nam wizji
Wynik tych pionierskich wysiłków okazał się nad wyraz zachęcający. W każdym z państw bałtyckich po wprowadzeniu liniowego rozszerzyły się baza podatkowa i dochody fiskalne. Bardziej przejrzyste podatki pomogły też w przyciąganiu inwestorów, co z kolei przełożyło się na bałtycki cud gospodarczy. Gdy dekadę później Litwa, Łotwa i Estonia wchodziły do UE, wieszczono im nie tylko szybkie wskoczenie do strefy euro, ale wręcz gospodarczą i społeczną skandynawizację.
Tak naprawdę jednak podatek liniowy pojawił się w grze dopiero w 2001 roku, gdy na jego wprowadzenie zdecydowała się pierwsza z dużych gospodarek – Rosja (13 proc. PIT zamiast stawek 20 i 30 proc.). Odważna reforma była znakiem firmowym nowej ekipy Władimira Putina. Inaczej niż w wypadku Bałtów po liniowy sięgnięto tu nie z powodu fascynacji ideałami wolnego rynku czy ambicją szybkiego nadgonienia dystansu cywilizacyjnego wobec Zachodu. – Rosja miała wówczas jeszcze świeżo w pamięci bankructwo kraju i wywołany przez nie ostry kryzys lat 1998 – 1999. Winą za ten stan rzeczy obciążano m.in. represyjny system podatkowy, przed którym Rosjanie uciekali w szarą strefę – przypominają Clifford Gaddy i William Gale z waszyngtońskiego think tanku Brookings Institution. W połączeniu z zaostrzeniem kar za przestępstwa skarbowe liniowy sprawdził się w roli miotły na jelcynowską anarchię wprost znakomicie. Doprowadził na przykład do zdecydowanej poprawy wpływów skarbowych (w pierwszym roku aż o 25 proc.) i ograniczenia szarej strefy, bo oszukiwanie fiskusa przestało być opłacalne. To, że liniowy w praktyce nie spełnił innych pokładanych w nim nadziei (pobudzenie rynku pracy, przyspieszenie wzrostu), miało w tym wypadku drugorzędne znaczenie.
Niezdecydowane Niemcy
Dla reszty Europy Środkowej decydujący okazał się jednak dopiero przypadek Słowacji. W 2004 roku chadecki premier Mikulasz Dzurinda i wicepremier Ivan Miklosz (dziś minister finansów) postanowili w szybkim tempie nadrobić zaległości po latach mecziarowskiego marazmu, wprowadzając bardzo konkurencyjne 19-proc. stawki PIT i CIT. Rząd okupił je zachowaniem wielu odliczeń (np. dla podatników z niepracującym małżonkiem czy na cele dobroczynne) i wysokim jak na ówczesne środkowoeuropejskie standardy uniwersalnym 19-proc. VAT. Chodziło głównie o podniesienie konkurencyjności gospodarki i przyciągnięcie inwestycji, co się udało. Na Słowację (nie bez zgrzytania zębami przez sąsiadów) przeniosły swoje fabryki Kia, Continental i Visteon. – W konsekwencji kraj świętował kilka lat rosnących wpływów budżetowych i wyróżniającego się na tle regionu tempa wzrostu. Dlatego lewicowa opozycja po przejęciu władzy w 2006 roku prawie nie zmieniła założeń fiskalnych – mówi nam Radovan Durana z Instytutu Studiów Ekonomicznych i Społecznych. Nic dziwnego, że w regionie zaroiło się od chętnych pójścia słowacką ścieżką. Liniowy wprowadzili wówczas m.in. Rumuni (2005), Bułgarzy, Albańczycy, Czarnogórcy (2007) oraz Czesi (2008).
Niewiele brakowało, a moda na płaskie stawki sforsowałaby niedostępne z pozoru bramy starej Unii. Owszem, w przeszłości i po tamtej stronie żelaznej kurtyny pojawiały się pomysły wprowadzenia liniowego, tyle że w oparciu o zupełnie odwróconą logikę, jak choćby pomysł belgijskich Zielonych, którzy domagali się jednej 50-proc. stawki. Mur zaczął kruszeć dopiero pod wpływem imponujących przykładów z Europy Środkowo-Wschodniej. „Dotąd mówiono o podatku liniowym: dobry w teorii, nieskuteczny w praktyce. Estonia i Słowacja pokazały, że czas zmienić to nastawienie” – nawoływał w 2005 roku brytyjski „The Economist”.
Debata nie ominęła nawet bardzo progresywnych Niemiec, które zmagały się wówczas z wysokim bezrobociem, a podatek liniowy (w połączeniu z obcinaniem socjalu) był tu reklamowany jako sposób, by praca znów zaczęła się opłacać. Angela Merkel jako liderka chadeckiej opozycji niemiłosiernie smagała wówczas rząd Gerharda Schroedera za niedostateczny zapał do liberalnych i prowzrostowych reform nieruchawej gospodarki, a szykowany przez nią na chadeckiego ministra finansów po wyborach 2005 roku prawnik i ekonomista Paul Kirchhof złamał wówczas niemieckie tabu. Zaproponował odejście od powojennej progresywności i skomplikowania (Niemcy płacą podatki według dwóch stawek 14 i 47 proc., a mnogość odliczeń i potrąceń czyni ich system jednym z najbardziej złożonych w Europie) na rzecz... jednolitego progu 25 proc. Twierdził też, że jest w stanie całe niemieckie prawo podatkowe spisane na 33 tys. stron zmieścić w 146 paragrafach. Wystąpienie Kirchhofa wywołało burzę i spotkało się z krytyką z obu stron politycznej barykady. Dla konserwatystów stał się on symbolem nieodpowiedzialnego marzyciela, który nie doszacował kosztów reformy, a jego pomysł groził zawaleniem finansów publicznych. Lewica zarzuciła mu z kolei reprezentowanie interesów najbogatszych i oderwanie od niemieckiej rzeczywistości. „Wielmożny profesor z Heidelbergu zapomina o socjalnej odpowiedzialności, która jest wpisana do naszej konstytucji” – tak wykpił Kirchhofa w kampanii wyborczej pozujący na trybuna ludowego kanclerz Schroeder. A sondaże opinii publicznej pokazały, że to przez wypowiedzi Kirchhofa idąca po wyborcze zwycięstwo CDU straciła na ostatniej prostej kilka punktów i ostatecznie po wyborach musiała się podzielić władzą z SPD, a nie z preferowanymi przez siebie liberałami.
Zbite różowe okulary
Od tamtej pory wiele się jednak w Europie zmieniło. Nie sposób nie zauważyć, że kryzys 2008 roku najmocniej uderzył właśnie tam, gdzie podatek liniowy był kiedyś najbardziej fetowany. Łotwa zaliczyła w 2009 roku rekordowy, ponaddwudziestoprocentowy spadek PKB i razem z Rumunią musiała łatać budżet, prosząc o pomoc Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Z pustkami w państwowej kasie zmierzyły się też Bułgaria (środkowoeuropejski lider mogący się pochwalić najniższymi 10-proc. PIT i CIT, choć – co nietypowe – bez żadnej kwoty wolnej), Litwa oraz w mniejszym stopniu Estonia. Trudno jednoznacznie obwiniać podatek liniowy o wpędzenie ich w kłopoty. Niemniej nastąpiło tam coś w rodzaju zrzucania różowych okularów, przez które patrzono dotąd na efekty wprowadzenia podatku liniowego. – Kryzys przypomniał nam, że system progresywny też ma swoje plusy, na przykład efekt stabilizacyjny. W schemacie progresywnym, gdy uderza recesja i ludzie tracą pracę, automatycznie wpadają w niższy próg podatkowy. Oznacza to, że de facto ich siła nabywcza nie spada aż tak dramatycznie i nadal mogą napędzać gospodarkę konsumpcją. Gdy podatki są płaskie, siła nabywcza spada dużo gwałtowniej, co jeszcze bardziej ciągnie PKB w dół – mówi nam Viktor Trasberg.
W wyniku kryzysu kraje regionu stanęły wobec dylematu: ciąć wydatki i ryzykować wybuch społeczny czy podwyższać podatki i pożegnać się nieuchronnie z przewagami konkurencyjnymi, jakie niesie ze sobą liniowy. I rzeczywiście, w wielu krajach pojawiły się tymczasowe wyższe stawki podatkowe (Słowacja, Łotwa) na niektóre towary albo dla najbogatszych. Z tym samym zastrzeżeniem do rodziny liniowego przystąpili po zeszłorocznym zwycięstwie wyborczym Viktora Orbana Węgrzy, przechodząc od 1 stycznia na 16-proc. PIT, który jest osłonięty specjalnym podatkiem nałożonym na wielkie koncerny.
Polityka fiskalna niektórych rządów zaczęła wręcz przypominać chaotyczną szamotaninę od ściany do ściany. Jeszcze latem ubiegłego roku rumuński minister finansów Sebastian Vlasescu zelektryzował opinię publiczną, zapowiadając powrót do podatkowej progresywności. Do porządku przywołał go dopiero premier Emil Boc, wydając członkom swojego gabinetu zakaz ujawniania na własną rękę kluczowych stanowisk rządu. Ale już kilka miesięcy później bukareszteński parlament zaczął rozważać obniżkę stawki CIT, która z kolei została zablokowana przez MFW. Podobnie jest w Bułgarii. – Oficjalnie rząd wciąż popiera podatek liniowy, ale coraz mocniejsze są głosy dowodzące, że wyszliśmy na nim fatalnie, bo spodziewane inwestycje nie napłynęły, a znacząco zwiększyły się różnice społeczne w trapionym kryzysem kraju – mówi nam Krastio Petkow, ekonomista z uniwersytetu w Sofii.
Jest jeszcze jedna, długofalowa przyczyna obserwowanego w wielu krajach zgrania się podatku liniowego. – Nawet bez kryzysu nieuchronnie zmierzaliśmy w kierunku debaty o przyszłości naszej polityki fiskalnej. On tylko ją przyspieszył – mówi nam Viktor Trasberg z uniwersytetu w Tartu. Dlaczego? Po prostu system podatkowy w Estonii w roku 2011 tylko w niewielkim stopniu przypomina ten z pionierskich lat 90. – Gdy go wprowadzano, nie było żadnych odliczeń. Dziś namnożyło się ich bardzo wiele, bo to w demokracji naturalna kolej rzeczy. W praktyce więc nasz liniowy jest już nim tylko z nazwy – dodaje Trasberg. Estońska gospodarka znalazła się dziś w innym punkcie niż w 1994 roku i jedna stawka podatkowa nie daje już tego samego pozytywnego efektu jak wówczas. Nieprzypadkowo pod koniec ubiegłego roku w tallińskim parlamencie premier Andrus Ansip musiał bronić istniejącej koncepcji przed wnioskiem o progresywne zmiany zgłoszonym przez opozycję. Na razie z dobrym skutkiem.
Paradoksalnie podczas gdy przyszłość podatku liniowego w Europie Środkowej pozostaje niepewna, wielu ekspertów twierdzi, że mógłby się on stać znakomitym lekiem na problemy trapiące zadłużone południe Unii Europejskiej. Raport opublikowany niedawno przez Alari Paulusa z uniwersytetu w Esseksie i Andreasa Peichla z uniwersytetu w Kolonii nie pozostawia wątpliwości, że taki krok de facto nie powiększyłby panujących tam nierówności społecznych, a miałby duże szanse na pobudzenie potencjału tkwiącego w śródziemnomorskich rynkach pracy. Może więc po środkowoeuropejskim rozdziale bastion podatku liniowego przeniesie się w zupełnie inne miejsce Starego Kontynentu.
Walka o płaskie stawki w Polsce
Polska jest progresywną wyspą w środkowoeuropejskim morzu podatku liniowego. Koncept jest u nas wprawdzie w politycznej grze od ponad dekady, nigdy nie został jednak oficjalnie przeforsowany. Od początku lat 90. mieliśmy już wiele reform stawek podatkowych, sposobów naliczania i ulg. Pojawił się też płaski podatek dla niektórych grup (pozarolnicza działalność gospodarcza). Z zasady jednak polski system zawsze był progresywny.
W udzielanych dziś wywiadach główny architekt polskiej transformacji Leszek Balcerowicz mówi wprost: „Gdybym wiedział wówczas to, co wiem dzisiaj, wprowadziłbym podatek liniowy już na początku lat 90.”. Gdy po wyborach 1997 r. Balcerowicz wrócił na stanowisko wicepremiera i ministra finansów, rzeczywiście podjął próbę przeforsowania w Polsce podatku liniowego. Jego zgłoszona wówczas propozycja zakładała pionierskie zrównanie stawek PIT, CIT i VAT na poziomie 22 proc. Dopiero kilka lat później na podobne pójście szerokim frontem zdecydowała się Słowacja. Balcerowicz musiał rzucić na szalę cały swój autorytet, by pokonać opory wewnątrz koalicji AWS – UW. Kiedy mu się to wreszcie udało, cios przyszedł z zupełnie nieoczekiwanej strony, a ustawa podatkowa została zawetowana przez prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego. Później Kwaśniewski wielokrotnie przyznawał, że był to jeden z większych błędów jego prezydentury.
Temat liniowego wrócił podczas kampanii wyborczej w 2005 roku przy okazji słynnej propozycji Platformy Obywatelskiej 3 x 15. Płaskie stawki podatkowe znów stały się przedmiotem ostrego sporu politycznego i posłużyły liderom PiS do wykreowania podziału na bezduszną Polskę liberalną i reprezentowaną przez nich Polskę solidarną. Nie brak głosów, że ten chwyt zdecydował o tym, iż w dniu wyborów szala zwycięstwa przechyliła się na stronę partii braci Kaczyńskich.
Nauczona tymi doświadczeniami Platforma schowała liniowe pomysły głęboko do szuflady. Czasem ożywają one w niektórych wypowiedziach prominentnych polityków z obozu rządowego. Pomysł może wrócić jednak najwcześniej po tegorocznych wyborach parlamentarnych.
