Niewątpliwie jest to reforma radykalna, jednak wpisuje się w filozofię jednolitego rynku wewnętrznego w sektorze bankowym. Wśród trzech elementów, które złożą się na ramy prawne unii bankowej (europejski nadzór, ubezpieczenie depozytów i bankowe zasady postępowania naprawczego), kwestia zcentralizowanego nadzoru bankowego przez Europejski Bank Centralny wydaje się szczególnie ważna.

W tym zakresie unia bankowa wychodzi poza koncepcję zharmonizowanego systemu bankowego, wprowadzając zintegrowany europejski nadzór tego sektora. Jest to jednak rozwiązanie o charakterze federalnym, w którym nie zanikają kompetencje władz niższego szczebla. Warto zwrócić uwagę na podstawę prawną tego nowego systemu, na artykuł 127.6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Oznacza to, że nadzór EBC obejmie wyłącznie banki państw członkowskich strefy euro, a nie całej Unii Europejskiej. Polska będzie jednak uczestniczyć w podjęciu decyzji na temat Unii Bankowej. Powstaje pytanie, czy istnieje możliwość sięgnięcia do innej podstawy prawnej, która umożliwiłaby objęcie systemem nadzoru całej Unii Europejskiej, w szczególności na przykład poprzez wykorzystanie systemu wzmocnionej współpracy. Pierwotna intencja Komisji Europejskiej szła w tym kierunku, propozycja przyjęta ostatecznie tworzy unię bankową strefy euro, która powinna być otwarta dla państw spoza niej. Przekazanie nadzoru do EBC oznacza, że będzie on realizowany przez europejską instytucję uznawaną za niezależną.

Do tej pory dominował w Radzie pogląd, że nadzór tego typu powinien być sprawowany przez instytucję obarczoną odpowiedzialnością za funkcjonowanie banków i mającą do dyspozycji środki na wypadek kryzysu bankowego. To oznaczało nadzór na poziomie narodowym i instytucję zbliżoną do ministra finansów. Obecna propozycja Komisji oznacza odejście przez państwa członkowskie od tego poglądu.

Reklama

Pojawia się w tym kontekście kwestia niezależności EBC. W przypadku polityki monetarnej oznacza ona niezależność od kontekstu politycznego, w szczególności presji krótkookresowych. Tak rozumiana niezależność EBC nie jest kontestowana, a jej rezultaty są widoczne w postaci stabilności cen. W przypadku nadzoru bankowego celem jest stabilność finansowa i ochrona interesu podmiotów oszczędzających.

Ochrona interesu podatnika uzasadnia poddanie instytucji nadzoru bankowego kontroli parlamentu, w tym przypadku Parlamentu Europejskiego. Zwiększona odpowiedzialność EBC może także wywołać wzrost różnego rodzaju nacisków politycznych. Pojawiło się pytanie o konflikt interesu związany z rolą EBC jako strażnika stabilności cen i stabilności finansowej. Istotnym elementem propozycji Komisji jest założenie, że nadzór EBC powinien być finansowany, przynajmniej częściowo, przez instytucje, które są przedmiotem tego nadzoru.

Oznacza to, że podatnik nie będzie obciążony kosztami jego wprowadzenia, osłabia jednak możliwość poddania go kontroli parlamentu. Kolejną kwestią jest zakres nadzoru EBC. W strefie euro funkcjonuje około 6000 banków, w całej Unii około 8000. Wydaje się uzasadnione oddanie pod bezpośredni nadzór EBC tylko banków określanych jako systemowo znaczące. Ich definicja wcale nie jest oczywista, gdyż znane są przykłady banków, które nie spełniają kryteriów systemowości, a stały się w ostatnich latach kryzysotwórcze. Bardzo niejasna w propozycji Komisji jest zasada, na której oprą się relacje EBC z państwami spoza strefy euro. Wprowadzenie nowego rozporządzenia będzie wymagało dostosowań na wielką skalę w istniejących regulacjach europejskich.

W tym kontekście skutki powołania unii bankowej dla państw spoza strefy euro i zakres niezbędnych dostosowań w istniejących regulacjach obejmujących wszystkich członków unii są jeszcze mniej przewidywalne. W grupie poza strefą euro znajdują się dwie kategorie państw, z derogacją trwałą (Wielka Brytania i Dania) oraz czasową, do których należy Polska. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli poza unią bankową strefy euro będą obowiązywały inne reguły nadzoru, powstanie kategoria państw traktowanych przez rynki z mniejszą dozą zaufania. Dodatkowo w dłuższym okresie państwa te mogą się znaleźć poza głównym nurtem harmonizacji europejskiego systemu finansowego. Działalność transgraniczna banków strefy euro może ulec ograniczeniu.

Relacja między krajami goszczącymi instytucje finansowe i krajami macierzystymi przestanie być problemem w strefie euro, ale w odniesieniu do państw spoza strefy euro stanie się jeszcze bardziej złożona niż dotychczas. W moim przekonaniu największą praktyczną barierą w ustanowieniu unii bankowej, która pojawi się w debacie nad propozycją Komisji Europejskiej, będzie właśnie kwestia relacji między strefą euro i resztą Unii Europejskiej, a w szczególności warunki udziału państw spoza strefy euro.

Nadzór bankowy jest fundamentalny nie tylko dla rozbicia szkodliwego związku między kryzysem bankowym i zadłużeniowym, ale także dla osłabienia powiązań między lokalnymi interesami politycznymi i bankami. Dla ochrony podatników równie istotne są dwa pozostałe elementy unii bankowej, a mianowicie utworzenie europejskiego funduszu gwarancji depozytów oraz systemu bankowych zasad postępowania naprawczego. Z praktycznego punktu widzenia powstanie unii bankowej wyłącznie dla strefy euro jest najbardziej prawdopodobne. Potrzebne są bowiem rozwiązania, które wejdą jak najszybciej w życie.

Stąd nieuchronny pragmatyzm w podejściu do unii bankowej. W naszym interesie jest, aby unia bankowa nie osłabiła rynku wewnętrznego. Jest także oczywiste, że spójność rynku wewnętrznego oznacza równe traktowanie wszystkich jego uczestników. Musimy mieć jasny pogląd na to, w jaki sposób unia bankowa powinna realizować swoje funkcje tak, aby zwiększała stabilność finansową w całej Unii Europejskiej. Rynek wewnętrzny i unia bankowa muszą się nawzajem wzmacniać. Dziś brak stabilności finansowej zagraża także spójności i efektywności rynku wewnętrznego.

Danuta Hübner jest przewodniczącą Komisji Rozwoju Regionalnego w Parlamencie Europejskim.