Zamówienia publiczne (ZP), szczególnie w okresie spowolnienia gospodarczego, powszechnie uważane są za atrakcyjną alternatywę dla obrotu komercyjnego. Administracje centralna i samorządowa oraz należące do nich podmioty gospodarcze uchodzą za pewnego i stabilnego płatnika: praktycznie nie ma niebezpieczeństwa, że nie wywiążą się ze swojej części umowy, przekroczą zapisane w niej terminy płatności, drastycznie zwiększą zakres obowiązków czy nie dostarczą tego, co jest konieczne do wykonania kontraktu. (Są i wyjątki, wśród których koronnym przykładem jest fatalna sytuacja sektora budownictwa drogowego po realizacji gigantycznego programu budowy autostrad).
Mimo spadku wartości zamówień w ciągu ostatnich trzech lat państwowy zleceniodawca jest wciąż zamożny. W 2010 r. kupił towary i usługi o wartości 167 mld zł, a w 2012 r. – 132 mld zł (pełnych danych za ub.r., ze względu na gigantyczną wielkość rynku, jeszcze nie ma).
Średni biznes w odwrocie
Małe i średnie przedsiębiorstwa jednak coraz rzadziej biorą udział w tego rodzaju przetargach. Jak wynika z ostatniej edycji prowadzonego cyklicznie przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP)
badania „Nowe spojrzenie na zamówienia publiczne”, w ciągu ostatnich trzech lat odsetek kooperujących z administracją małych i średnich podmiotów gospodarczych zmniejszył się z 25 do 14 proc. Spadek aktywności w największym stopniu dotknął firm średniej wielkości (zatrudniających do 49 osób). W 2011 r. na rynku ZP działało 43 proc. takich przedsiębiorstw, a w ub. roku prawie dwa razy mniej. Najbardziej stabilna jest podaż usług ze strony małych przedsiębiorstw (zatrudniających do 9 osób). W 2011 r. 18 proc. takich firm brało udział w przetargach, w ub.r. – tylko o 3 pkt proc. mniej.
– Trudno jednoznacznie określić przyczyny tego zjawiska – tłumaczy Robert Zakrzewski z Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. – Zakładamy, że tak się dzieje ze względu na ograniczenia finansowe, jakie podczas spowolnienia gospodarczego dotknęły również rynek zamówień publicznych oraz bardzo już silną konkurencję między przedsiębiorstwami. Najważniejszym kryterium wyboru oferty wciąż jest
cena. Jakość i renoma firmy są w dużo mniejszym stopniu brane pod uwagę podczas wyboru oferty. Sądzimy, że dla wielu przedsiębiorców, szczególnie większych, są to warunki trudne do zaakceptowania.
Niepokojące oceny
Przedsiębiorcy mają nie najlepszą opinię o tym rynku. Jak wynika z
badania PARP, najbardziej wyrazistą jego cechą, zdaniem osób prowadzących działalność gospodarczą, jest biurokracja i zbytnie sformalizowanie procedur – z opinią tą zgadza się 68 proc. badanych. Pozostałe, często podzielane, wyobrażenia powiązane są z urzędowym charakterem współpracy – niemal 60 proc. firm z sektora MSP wskazuje na trudności w budowaniu relacji z zamawiającym. Przewagą rynku komercyjnego jest możliwość dogadania się, na przykład w sprawie rozliczeń finansowych, ze zleceniodawcą, co w przypadku ZP jest trudne, a często wręcz niemożliwe (48 proc.). Taki sam odsetek badanych uważa, że na rynku zamówień publicznych najważniejsza jest niska cena. Z związku z tym coraz więcej właścicieli przedsiębiorstw wyraża negatywne opinie o ekonomicznej opłacalności proponowanych przedsięwzięć (wzrost z 13 do 20 proc.). Badani nie są także pewni, jak jeszcze kilka lat temu, że w wyniku realizacji kontraktu na czas otrzymają zapisaną w umowie zapłatę (wzrost z 4 do 10 proc.). Rośnie także przekonanie, że procedury wyboru i kryteria jakimi kierują się zamawiający, są zbyt mało przejrzyste, niejasne. Z badania agencji wynika, że aż 46 proc. właścicieli firm nie uważa, by w wyniku przetargu wyłaniana była najbardziej atrakcyjna oferta. Więcej (48 proc.) podmiotów jest zdania, że udzielanie zamówień odbywa się w sposób mało przejrzysty. Jednocześnie niemal wszyscy (96 proc.) są zdania, że oni sami dobrze znają procedury i warunki udziału w tego rodzaju kontraktach.
– Skalę i kierunek odnotowanych zmian należy uznać za niepokojące – mówi Robert Zakrzewski.
Publiczne szanse
Wymagania zleceniodawcy wobec przedsiębiorców są z roku na rok coraz wyższe. Jak wynika z badania PARP, w 2012 r. skuteczność firm biorących udział w przetargach była najniższa w historii i wyniosła zaledwie 57 proc. Oznacza to, że tylko nieco ponad połowa wysyłanych w odpowiedzi na ogłoszenie przetargu ofert trafiła do realizacji. W poprzednich latach wskaźnik ten był wyraźnie wyższy i wynosił od 65 do 68 proc. Z kolei wbrew obiegowym opiniom, iż na rynku ZP kontrakty przydzielane są tylko największym podmiotom, wielkość przedsiębiorstwa ma coraz mniejsze znaczenie.
Chociaż najmniejsze (mikro) podmioty w 2012 r. pozyskały istotnie najmniej zamówień (średnio 3,9 zamówienia na firmę), ale różnice nie są ogromne. Małe firmy podpisały w tym czasie przeciętnie 5,3 kontraktów, a średnie – 4,7. W poprzednich latach kontrakty trafiały prawie wyłącznie do większych podmiotów. Mikroprzedsiębiorcy realizowali przeciętnie 2–3 razy mniej ZP niż firmy małe i średniej wielkości.
Mniej zamówień
Te ostatnie coraz rzadziej biorą przy tym udział w przetargach. Liczba zamówień, o które ubiegały się firmy średnie między rokiem 2011 a 2013, zmalała prawie trzykrotnie (z 24 do ok. 9). Nieco mniejszy spadek wystąpił w przypadku firm małych (z 11,6 do 8,3). Aktywność ofertową na mniej więcej tym samym poziomie (6–7 zamówień rocznie) utrzymały w ub. roku tylko najmniejsi.
Firmy zarobiły jednak więcej niż w poprzednich latach. Chociaż w ciągu ostatnich trzech lat rynek zmniejszył się o ok. 20 mld zł, przeciętna wartość pojedynczego zamówienia w 2012 r. wyniosła 46 600 zł, podczas gdy rok wcześniej – 40 800 zł. Wśród pozyskanych kontraktów zdecydowaną większość (prawie trzy czwarte) stanowiły umowy o wartości poniżej 14 tys. euro (58,3 tys. zł). Najlepszym analizowanym rokiem dla przedsiębiorców był 2010 r., podczas którego średnia wartość kontraktu publicznego wyniosła 50 300 zł. – Ze statystyk wynika, że mikroprzedsiębiorcy mają największe kłopoty z utrzymaniem płynności finansowej i realizacją przyjętej strategii w porównaniu z firmami małymi i średnimi – tłumaczy Robert Zakrzewski. – Rynek zamówień publicznych może być dla nich szansą na prowadzenie w ogóle dalszej działalności.
Biorę wszystko
Podczas wyboru kontraktów firmy są coraz mniej wybredne. O ile w poprzednich latach 50–60 proc. podmiotów odrzucało zamówienia niewielkiej wartości oraz takie, w których jedynym, najbardziej kłopotliwym, kryterium wyboru była cena, to zrealizowane w ub.r. badanie pokazuje, iż odsetek takich działań zmniejszył się do 25 proc. W zasadzie jedynym kryterium selekcji zamówień pozostała „zdolność do samodzielnej realizacji zamówienia”. Okazuje się, że połowa wykonawców choćby czasami odrzuca kontrakty albo do przedsięwzięcia musi dołączyć podwykonawca. Pozostałe czynniki wyboru mają znaczenie dla jednej trzeciej podmiotów, ale od 71 do 85 proc. nigdy nie traktuje ich jako kryteriów negatywnego wyboru. Oznacza to, jak twierdzą autorzy badania, że wykonawcy z zasady akceptują każdy rodzaj zamówienia, nawet takie, które wcześniej były odrzucane z powodu oparcia przetargu wyłącznie na kryterium cenowym, niewielkiej wartości, możliwości płatności w transzach itp. – Trzy czwarte badanych nigdy nie odrzuca warunków realizacji kontraktu, co stanowi istotną różnicę w stosunku do lat ubiegłych – twierdzi Zakrzewski.
Informacje o zamówieniach publicznych
● Podstawę funkcjonowania systemu ZP stanowi ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. nr 161, poz. 1078, i nr 182, poz. 1228; z 2011 r. nr 5, poz. 13, nr 28, poz. 143, nr 87, poz. 484, nr 234, poz. 1386 i nr 240, poz. 1429) wraz z aktami wykonawczymi. Prawo to reguluje zasady i tryb udzielania zamówień publicznych (art. 1–138f), określa zakres i sposób sporządzenia umowy (art. 139–151a), organy właściwe w sprawach zamówień publicznych (szef Urzędu Zamówień Publicznych, Rada Zamówień Publicznych, Krajowa Izba Odwoławcza), kontrolę udzielania zamówień (art. 161–171a), środki tzw. ochrony prawnej (art. 179–198g), odpowiedzialność za naruszenie ustawy (art. 199–203).
● Ogłoszenia o aktualnych przetargach publikowane są na stronach Urzędu Zamówień Publicznych (UZP) www.uzp.gov.pl. oraz Biuletynie Informacji Publicznej. Informacje o postępowaniach europejskich można natomiast znaleźć na stronach Europejskiego Urzędu Zamówień Publicznych (w języku angielskim).
Kto może się starać o ZP
● W przetargach może brać udział każdy podmiot, który posiada odpowiednie dla danej działalności uprawnienia (jeśli są wymagane ustawowo) i jest w dobrej sytuacji finansowej. Z postępowania wyłączone są podmioty, które:
– zalegają z zapłatą podatku oraz składek ZUS;
– w ciągu trzech poprzedzających przetarg lat nie wykonały zamówienia lub wywiązały się z umowy nienależycie, powodując stwierdzoną orzeczeniem sądu szkodę;
– wykonawcy, w stosunku do których toczy się proces upadłości likwidacyjnej lub została ona już ogłoszona;
– osoby fizyczne i prawne skazane za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, a także skarbowe lub za udział w zorganizowanej grupie mającej na celu popełnienie takiego przestępstwa;
● Z postępowania wykluczone są także osoby, które:
– wykonywały czynności związane z organizacją przetargu;
– podały nieprawdziwe informacje mające wpływ na wynik postępowania;
– nie złożyły oświadczenia o spełnianiu warunków udziału lub innych dokumentów potwierdzających (ewentualne błędy także dyskwalifikują).
