Projekt ustawy zawierający przepisy o zmniejszeniu dopuszczalnej odległość turbin wiatrowych od zabudowań sprawił, że transformacja energetyczna stała się jedną z głównych osi politycznego sporu między nowym i ustępującym rządem. Dyskusja o przepisach wiatrakowych jak w soczewce pokazała, jak nie powinna przebiegać transformacja energetyczna i dyskusja o niej. Zaskoczone procedowaniem projektu były nawet organizacje ekologiczne i przedstawiciele Polskiego Stowarzyszenia Energii Wiatrowej. Zamiast debaty o sprawiedliwym podziale korzyści i kosztów tego procesu, mieliśmy spór, czy politycy działają na życzenie wiatrakowych lobbystów albo antywiatrakowych aktywistów. Jak sprawić, żeby coraz ambitniejsze cele dekarbonizacji i niepopularne metody ich osiągnięcia, np. podatki węglowe, nie budziły tak dużych kontrowersji?
Awantura o wiatraki nakręca polaryzację
Ustawa wiatrakowa z 2016 r. zahamowała rozwój energetyki wiatrowej. Liczne, rozproszone protesty mieszkańców przeciw lokalizacji turbin wiatrowych zbyt blisko domów oraz kontrowersje dotyczące podziału zysków z inwestycji znalazły ujście w ogólnopolskim ruchu antywiatrakowym. Przeciwnicy elektrowni wiatrowych podlewali postulaty uregulowania branży teoriami konspiracyjnymi. Po wygraniu wyborów Prawo i Sprawiedliwość wprowadziło rygorystyczną ustawę 10H, zgodnie z którą odległość wiatraków od zabudowy powinna być minimum 10 razy większa niż całkowita wysokość wiatraka. Nowa ustawa w praktyce zahamowała inwestycje. Ostatecznie w 2020 r. zainstalowana moc wiatraków była dwa razy niższa (6,5 GW) od prognoz PSEW z początku ubiegłej dekady (13 GW). Pod koniec 2022 r. wiatr dostarczył ok. 10 proc. energii elektrycznej w Polsce. W 2023 r. PiS zliberalizował prawo, pozwalając gminom zmniejszyć odległość do 700 m na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Po wyborach elektrownie wiatrowe znów stały się zarzewiem sporu i częścią narracji mającej polaryzować społeczeństwo.
Ignorowanie preferencji społecznych może skutkować wzrostem polaryzacji. W kontekście transformacji energetycznej politycy uwzględniali zazwyczaj głos jednej strony. Słuchali albo przedstawicieli inwestorów, którzy chcieli zarobić na budowie wiatraków, albo aktywistów, którzy sprzeciwiali się lokalizacji inwestycji w ich bliskim sąsiedztwie. Pierwsza grupa czerpała nadmiarowe zyski z transformacji, druga natomiast opóźniała lub całkowicie blokowała działanie. Jak można wypracować kompromis między uczestnikami tego procesu? Do pewnego stopnia odpowiedzią są rzetelne konsultacje społeczne, które pozwalają uwzględnić zdanie lokalnych społeczności w planowanych inwestycjach. Niestety, w kontekście inwestycji wiatrakowych proces konsultacji nie przebiegał właściwie.
Jak wskazywała Najwyższa Izba Kontroli, zasady konsultacji nie były ustalane oficjalnym aktem prawa lokalnego, co sprzyjało konfliktom interesów. W efekcie do konsultacji zapraszani byli przede wszystkim właściciele działek, na których miały stanąć wiatraki. Otrzymywali środki za dzierżawę, podczas gdy koszty zewnętrzne – ingerencję w krajobraz, hałas, zagrożenie dla zwierząt – ponosiła cała lokalna społeczność. W Kisielicach, gminie słynącej w Polsce z inwestycji w OZE, większość ankietowanych mieszkańców zgodziła się, że dzięki wiatrakom gmina rozwija się lepiej niż inne. Jednak zaledwie 1/3 uznała, że korzyści z inwestycji są rozdzielane sprawiedliwie. Niesprawiedliwy podział zysków i obciążeń uruchomił grupy protestu. Te skutecznie przekonały PiS do ustawowego ograniczenia możliwości lokalizacyjnych inwestycji.
Czy historia zatoczy koło?
Niesprawiedliwy rozdział kosztów i korzyści z inwestycji w wiatraki do dziś jest kluczowym elementem polaryzacji. Korzysta właściciel działki, budżet gminy, ale jej mieszkańcy mogą mieć poczucie obciążenia innymi kosztami, np. hałasem i zmianami krajobrazu. Problem może narastać w niedalekiej przyszłości także w innych obszarach transformacji energetycznej. Taki scenariusz jest prawdopodobny np. po rozszerzeniu systemu handlu emisjami o budynki i transport, czyli ETS2. Rozwiązanie to jest zaplanowane na 2027 r. ETS2 podniesie koszty ogrzewania domów węglem i gazem. To podwyżka dla 35 proc. polskiego społeczeństwa. Dla 2/3 mieszkańców Polski wzrosną też wydatki na benzynę i olej napędowy. Zmianie ma towarzyszyć mechanizm osłonowy, Społeczny Fundusz Klimatyczny (SFK). Będzie to blisko 13 mld euro w latach 2026–2032 na wsparcie osób z niskimi dochodami, narażonych na koszty transformacji energetycznej.
Jest ryzyko, że w tym przypadku powtórzy się scenariusz z afery wiatrakowej. Stanie się tak, jeżeli zwolennicy transformacji nie będą transparentnie komunikować tych zmian społeczeństwu i odpowiednio wcześniej wprowadzać mechanizmów osłonowych. Dodatkowo skupienie się na korzyściach tylko jednej grupy może się spotkać z oporem społecznym. Może się tak stać, jeśli nowe Ministerstwo Klimatu przeznaczyłoby większości środków z SFK na drogie technologie, z których korzystają lepiej sytuowani, np. posiadacze samochodów elektrycznych. Doprowadziłoby to tym samym do nieefektywnego i niesprawiedliwego podziału kosztów i korzyści, ale też do wzrostu polaryzacji. Jak można temu zapobiec?
Rozwiązanie oferują badania naukowe. Zweryfikowaliśmy preferencje Polek i Polaków dotyczące podatku węglowego i systemu redystrybucji. W tym celu skonfrontowaliśmy 10 tys. mieszkańców Polski ze zróżnicowanymi scenariuszami strat i zysków takiej polityki. Badanie odwzorowuje rozwiązania w ramach ETS2 i SFK. Dzięki temu dowiedzieliśmy się, jakiego rozwiązania chciałyby Polki i Polacy, aby zmniejszyć niechęć do podatku. Najlepiej sprawdziłby się transfer gotówkowy skierowany do osób z niskimi dochodami, wzrastający wraz z obciążeniami podatkowymi. Takie rozwiązanie przeciwdziała też nadmiernej podwyżce kosztów wśród osób mniej zamożnych, szczególnie narażonych na potencjalnie negatywne skutki podatku. Dla każdej wysokości podatku precyzyjnie oszacowaliśmy wysokość transferu pieniężnego, który efektywnie ograniczy niechęć do polityki klimatycznej. Podobne badania określające preferencje są i mogą być realizowane w kontekście innych wyzwań związanych z transformacją energetyczną, w tym przepisów wiatrakowych. Dostarczą odpowiedzi na pytanie, jak rekompensować mieszkańcom koszty hałasu, wpływu instalacji na krajobraz i tym samym stanowić podstawę do lepszego podziału korzyści i kosztów realizacji takich inwestycji.
Trzy elementy społecznie sprawiedliwej polityki klimatycznej
Przed nowym rządem liczne wyzwania związane z transformacją energetyczną. Elektrownia atomowa, dyrektywa o efektywności energetycznej budynków, strefy czystego transportu, ETS2 to tylko kilka przykładów. Wprowadzenie ich w porozumieniu ze społeczeństwem będzie łatwiejsze, jeżeli nowy rząd zdecyduje się wprowadzić trzy rozwiązania umożliwiające społecznie sprawiedliwą politykę klimatyczną.
Po pierwsze, trzeba zabezpieczyć najbardziej narażone grupy oraz lokalne społeczności, ponoszące koszty transformacji energetycznej. Dotyczy to zarówno wiatraków na obszarach wiejskich, jak i systemu ETS2 oraz rekompensat z SFK. Należy wypracować mechanizm podziału korzyści tych rozwiązań w oparciu o preferencje społeczne i wpływ takiej polityki na budżety gospodarstw domowych. Rozwiązania te powinny się znaleźć w Społecznym Planie Klimatycznym wymaganym od Polski już w połowie 2025 r.
Po drugie, należy otworzyć się na dyskusję ze stroną społeczną i skończyć z pozorowanymi konsultacjami. Odejść od praktyk technokratycznego tłumaczenia transformacji jako procesu technologicznego, zrozumiałego wyłącznie dla specjalistów, inżynierów, ekonomistów lub prawników. Próba prowadzenia transformacji energetycznej w zamkniętym gronie i resortowych zaciszach zwiększa ryzyko polaryzacji. Jasno pokazał to przykład ustawy wiatrakowej.
Po trzecie, transformacja wymaga rozróżnienia preferencji grup społecznych. Osoby starsze i młodsze mają inne oczekiwania wobec celów polityki klimatycznej, co wiemy z badań. Preferencje dotyczące krajobrazu także mogą być zróżnicowane regionalnie. Dlatego w debacie o transformacji energetycznej powinna wzrastać rola badaczy i podmiotów, którzy będą zarządzać, komunikować i kierunkować ten proces. To samorządy, organizacje pozarządowe czy spółdzielnie mieszkaniowe, pośredniczące między państwem a obywatelem. Trzy proponowane rozwiązania to tylko początek, który tworzy fundament transformacji energetycznej opartej o sprawiedliwą dystrybucję, klarowne procedury oraz uznanie potrzeb i preferencji różnych grup społecznych. Po ich wdrożeniu ambitna polityka klimatyczna przestanie być walką z wiatrakami.
Autorzy:
Jakub Sokołowski
Instytut Badań Strukturalnych
Jan Frankowski
Instytut Badań Strukturalnych