Na zaproszenie Olafa Scholza 4 lipca zjawili się w Urzędzie Kanclerskim przedstawiciele administracji rządowej, związków zawodowych i pracodawców, eksperci, a także prezes Bundesbanku Joachim Nagel. Celem spotkania była inauguracja konsultacji o sposobach walki z najwyższą od 50 lat inflacją. Mają one być kontynuowane jesienią i prowadzić do uzgodnienia katalogu wspólnych działań na czas kryzysu.
Pomysł takich uzgodnień nie jest niczym nowym w Niemczech. Kanclerz Scholz reklamował spotkanie jako „Konzertierte Aktion” (KA) – „zgodne działanie”. To instytucja znana od 1967 r., gdy ówczesny minister gospodarki Karl Schiller z SPD zaprosił strony dialogu społecznego do wspólnego poszukiwania recepty na koniec powojennego boomu i gospodarczy kryzys. „Stół społecznego rozsądku” – jak zapowiadał go rząd – nie stał się jednak permanentną instytucją: dekadę później spory między pracodawcami i związkowcami doprowadziły do zerwania KA. Wiara w „zgodne działanie” trzymała się jednak mocno i od czasu do czasu antykryzysowa recepta Schillera wracała. Przykładowo w 2003 r. rząd Gerharda Schroedera powołał tzw. „Sojusz dla Pracy” (Bündniss fuer Arbeit), który miał pomóc w walce z rekordowym bezrobociem oraz ułatwić wdrożenie reform rynku pracy i państwa socjalnego. Ostatni raz „wspólne działanie” pojawiło się w agendzie rządowej w 2018 r., by zaradzić problemom w sektorze opieki nad osobami starszymi i chorymi (Pflege).
Wiara w Ordnung i kompromis
Skąd u Niemców przekonanie, że takie wielostronne, złożone negocjowanie i ugniatanie zupełnie rozbieżnych interesów na poziomie makro może mieć sens?
Odpowiedzi trzeba szukać w pierwszej kolejności w zorientowanej na konsensus kulturze politycznej i federalizmie, który wymusza godzenie sprzecznych często priorytetów. Za ideą KA kryje się również przekonanie, że skomplikowanych problemów gospodarczych nie można rozwiązać „jedną” polityką. Np. odpowiedź na wzrost cen wyłącznie z pomocą podwyżki stóp procentowych niesie ze sobą ryzyko recesji, bezrobocia i problemów finansowych państwa, a na końcu politycznej, antysystemowej rewolty. Z kolei podwyższanie wynagrodzeń, by rekompensować pracownikom drożyznę, to prosta droga do spirali cenowo-płacowej i dalszego wzrostu inflacji.
O gospodarce należy myśleć w kategoriach systemu naczyń połączonych i porządku gospodarczego (Ordnung). O wiele większy sens ma zatem skoordynowanie działań między polityką pieniężną, polityką rynku pracy i płac oraz polityką fiskalną. W ten sposób, twierdzą zwolennicy KA, można nawigować w kryzysie bezpieczniej, ponosząc niższy koszt dostosowań.
Kolejny powód pojawienia się „zgodnego działania” to szczególna pozycja w systemie związków zawodowych i organizacji pracodawców. W powojennej Republice Federalnej nadano im szczególny status i obdarzono zapisem w ustawie zasadniczej o „autonomii taryfowej”. Zgodnie z nim partnerzy społeczni negocjują na poziomie branż umowy zbiorowe określające warunki pracy i płacy, zaś rząd nie ma prawa w te negocjacje ingerować. Układy zbiorowe stały się w „reńskim kapitalizmie” czynnikiem strukturalnym: nawet jeśli nie wszystkie firmy w danej branży gospodarki były zrzeszone w związkach, to i tak traktowały literę układów zbiorowych za punkt odniesienia własnej polityki płacowej.
Ponadto, korporacje zdobyły także solidną pozycję polityczną: kolejne koalicje rządzące uważnie słuchały związkowców i pracodawców. Do pewnego stopnia wynikało to z płynnego przechodzenia działaczy do polityki i kontynuowania karier w ławach Bundestagu. Najłatwiej było ich odnaleźć w szeregach socjaldemokratów.
Trudne czasy dla „zgodnego działania”
Czy powyższe przesłanki mają dziś podobne znaczenie, jak w złotej erze „reńskiego kapitalizmu”? Tylko częściowo.
Niemieckie państwo ma dziś o wiele mniejszą kontrolę nad własną polityką makroekonomiczną, a więc może mniej „zaoferować” partnerom społecznym. Wynika to z umiędzynarodowienia niemieckiej gospodarki, zwłaszcza jej integracji w ramach strefy euro. Bundesbank nie sprawuje już bezpośredniej kontroli nad pieniądzem w Niemczech. Poziom stóp procentowych i inne decyzje polityki monetarnej są w gestii prezes Christine Lagarde i Rady Europejskiego Banku Centralnego, która musi brać pod uwagę sytuację pozostałych 18 członków i pilnować spójności obszaru walutowego.
Inaczej wygląda dziś także przestrzeń do działania w polityce budżetowej. Jej ramę stanowi uchwalony dekadę temu jako reakcja na europejski kryzys – „hamulec długu” (Schuldenbremse) oraz zasady dyscypliny finansowej zawarte w unijnym Pakcie Stabilności i Wzrostu. Choć rygory dotyczące poziomu wydatków i długu są obecnie zawieszone ze względu na pandemię COVID19, to bez wątpienia determinują one skalę wydatków publicznych. Ogromny wpływ na kierunki polityki gospodarczej RFN ma rozbudowana w ostatnich dekadach regulacja rynków na poziomie unijnym, nadzorowana przez Komisję Europejską i sądownictwo ponadnarodowe.
Trudno dziś również mówić o podobnej, jak w drugiej połowie XX wieku, sile partnerów społecznych. Wprawdzie wciąż cieszą się zagwarantowaną w konstytucji autonomią w ustalaniu płac (Tarifautonomie), ale ich rzeczywiste znaczenie od lat spada. Tylko w ciągu ostatnich dwóch dekad poziom uzwiązkowienia pracowników w Niemczech obniżył się z 24 proc. do 16 proc. Podobne tendencje widać w zrzeszeniach pracodawców, które osłabia zmieniająca się struktura gospodarki, płynne profile firm, a co za tym idzie, coraz mniej spójne interesy branżowe. Nie ma więc gwarancji, że ustalenia podjęte w ramach KA zostaną zaakceptowane przez większość firm i rzeczywiście wpłyną na funkcjonowanie gospodarki. Lepszym rozwiązaniem, twierdzą krytycy „wspólnego działania”, byłoby zwiększenie przez rząd zachęt do negocjacji na poziomie rad zakładowych i zarządów, które dokładnie wiedzą, jakich uzgodnień potrzebuje konkretna firma.
Sprzeczne interesy
Punkt wyjścia obecnej „antyinflacyjnej” KA nie jest również łatwy ze względu na fundamentalne różnice interesów między jej uczestnikami. Po pierwszej rundzie wiadomo, że pracodawcy będą naciskali na umiarkowany wzrost płac oraz jednoczesne obniżenie podatków i składek. Ma to pozwolić na przynajmniej częściowe zrównoważenie rosnących cen energii i szoku podażowego wywołanego najpierw pandemią, a później wojną w Ukrainie.
Propozycje strony związkowej idą w innymi kierunku – mocnej ekspansji wynagrodzeń. IG-Metall, związek branży metalowej i elektrotechnicznej, chce uzyskać wyższe o 8 proc. płace dla swoich 3,8 mln pracowników – najwięcej od 2008 r. Związki podkreślają, że w ostatnich latach, mimo rozpędzającej się inflacji, wynagrodzenia rosły w niewielkim stopniu, dlatego nie zgodzą się na ustępstwa w polityce płacowej. Sygnałem ich determinacji były negocjacje w Lufthansie, które skończyły się 19 proc. wzrostem pensji.
Pomiędzy tymi pozycjami swoje stanowisko próbuje określić rząd. Nie jest to proste ze względu na fakt, że Ampel to koalicja trzech partii o odmiennych profilach ideologicznych i wyborczych. SPD jest wyraźnie lewicowa i bardziej skłania się ku ochronie mniej zamożnych grup społecznych i interesów pracowników. Natomiast FDP reprezentuje liberalne poglądy gospodarcze i uważa, że czas na nową politykę podażową i rozwiązania korzystne dla firm. Jeśli w kontekście obecnej sytuacji coś rzeczywiście łączy polityków koalicji, to jest to obawa – choć niekoniecznie wyrażana publicznie – przed spiralą płacowo-cenową. Biorąc pod uwagę niskie bezrobocie i braki pracowników (880 tys. nieobsadzonych miejsc pracy w połowie roku), związki są rzeczywiście w stanie wynegocjować od pracodawców spore podwyżki, co mogłoby doprowadzić do utrwalenia się, jeśli nie wzrostu inflacji.
Próbą uprzedzenia partnerów społecznych i przynajmniej złagodzenia tego scenariusza była propozycja kanclerza Scholza, by pracodawcy wypłacili pracownikom jednorazowy, zwolniony od podatku dodatek do pensji, pod warunkiem jednak rezygnacji obydwu stron z zapisania nowych podwyżek w układach zbiorowych. Związkowcy i pracodawcy zwrócili jednak uwagę, że choć podobne „dodatki” pojawiały się wcześniej w niektórych branżach (chemicznej i stalowej), to propozycja kanclerza nie wchodzi w grę z jednego powodu: narusza autonomię taryfową.
Propozycja kanclerza ma jednak sens w kontekście szerszych planów rządzącej koalicji w walce z inflacją. Otóż wbrew powszechnym w Europie stereotypom o Niemcach reagujących na wzrost cen brutalnymi cięciami wydatków, przeważa miękkie, „gołębie” nastawienie. Liberalna FDP i jej minister finansów Christian Lindner, chcą ulżyć obywatelom i dostosować progi podatkowe do inflacji, co oznacza ok. 10 mld euro więcej w ich portfelach. Mniej też jakby mówi o konieczności powrotu od 2023 r. do „hamulca długu”. SPD i Zieloni dążą z kolei do podwyższenia zasiłków, emerytur oraz zastąpienia „zabezpieczenia podstawowego”, znanego pod nazwą Hartz IV, nowym „zasiłkiem obywatelskim”. Będzie on nie tylko wyższy, ale też ociosany z dotychczasowych restrykcji i sankcji wobec osób odrzucających oferty zatrudnienia. Jeśli dodać do tego podatkowy rabat na paliwa, planowane obniżki VAT na żywność oraz wprowadzenie dotowanego przez rząd „biletu za 9 euro” na komunikację regionalną, to zasadniczym celem rządu wydaje się być wsparcie dla mniej zamożnych gospodarstw domowych. Sygnał wysyłany do związkowców i pracodawców jest więc jasny: chcemy ochronić dochody, ale jeśli dołożycie do inflacyjnego pieca ogromne podwyżki płac, to nasze działania niewiele dadzą.
Polityczny wymiar KA
Trudno jeszcze wyrokować, czy pomysł koordynacji działań rządu ze związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców może przynieść oczekiwany skutek w postaci spójnych, skutecznych i cieszących się powszechnych poparciem działań antyinflacyjnych. Sama próba odbudowy KA rodzi jednak niemałe skutki polityczne – zarówno w RFN, jak i na poziomie UE.
Trudno bowiem nie ulec wrażeniu, że „wspólne działanie” ma zdjąć z rządu Scholza przynajmniej część odpowiedzialności za trudną sytuację gospodarczą i poprawić niezbyt korzystne sondaże. „Zgodne działanie” może odwrócić uwagę od niejasnego stanowiska w sprawie wsparcia dla Ukrainy i coraz głośniejszych oskarżeń, zwłaszcza wobec SPD, o polityczną odpowiedzialność za obecny kryzys energetyczny, a przy okazji wzmocnić przekaz, że rząd troszczy się o dochody obywateli i wsłuchuje się w argumenty partnerów społecznych.
W tle tej dość oczywistej inżynierii politycznej, może jednak kryć się dużo ambitniejsza próba przywrócenia elementów korporacyjnego zarządzania i kontroli nad rynkiem. Ta idea jest żywa zwłaszcza w SPD. Partia Scholza chce zrzucić z siebie niewygodne dziedzictwo liberalnych reform Agenda 2010 Gerharda Schroedera, której kosztów socjalnych elektorat tak naprawdę nigdy socjaldemokratom nie wybaczył. Jeśli wspomniany wyżej demontaż Hartz IV ma jakikolwiek sens systemowy, to, kto wie, może tak samo należy spojrzeć na próbę ożywienia „zgodnego działania”.
Testem tej hipotezy będzie nie tylko sukces samej KA w Niemczech, ale również działania Berlina na forum Unii Europejskiej. Bardzo prawdopodobne, że pojawią się próby wzmocnienia „szerokiej” koordynacji makroekonomicznej na poziomie integracyjnym – zwłaszcza, że to unijne instytucje ograniczają obecnie realny wpływ niemieckich uczestników „wspólnego działania” na gospodarkę. Podstawy już istnieją. Od 1999 r. istnieje Dialog Makroekonomiczny (DE), który obraduje dwa razy w roku pod przewodnictwem aktualnej prezydencji, z udziałem ministrów finansów przyszłych prezydencji, przewodniczącego Eurogrupy, Komisarza odpowiedzialnego za sprawy finansowe i gospodarcze, prezesa EBC, a także przedstawicieli europejskich zrzeszeń związkowych i organizacji pracodawców. Niemcy będą zapewne promować tworzenie narodowych „dialogów”, które służyłyby uzgadnianiu polityki gospodarczej na poziomie unijnego DE.
