„Rząd pod lupą”. Dobra zmiana wciąż na trójkę

Obserwując polską debatę publiczną, można odnieść wrażenie, że jest ona zdominowana przez perspektywę rywalizacji politycznej. Media i eksperci zastanawiają się, dlaczego jednej partii poparcie wzrosło, a drugiej zmalało, który z liderów jest gwiazdą wschodzącą, a który spadającą. Reformy państwa i prowadzenie polityki publicznej zazwyczaj znajdują się na obrzeżach, a nie w centrum zainteresowania. W dorocznej publikacji „Rząd pod lupą” próbujemy iść pod prąd i koncentrujemy się na podsumowaniu roku z perspektywy treści działań rządzących, a nie ich retorycznej i partyjnej otoczki. Z 21 przygotowanych przez ekspertów syntez podsumowujących konkretne działy administracji rządowej w 2022 r. wyciągamy wnioski na temat kondycji państwa i obozu rządzącego w najważniejszym dla jego oceny obszarze – rządzenia właśnie.

Nie zawsze warto płynąć z nurtem

Wojna spowodowała bezprecedensową aktywność dyplomatyczną Polski, która przyniosła wymierne – dobre – owoce. Warszawa bezpośrednio wspierała Kijów. Pośrednio, poprzez tworzenie koalicji państw gotowych do pomocy, walnie przyczyniła się też do zwiększenia wsparcia militarnego, gospodarczego, politycznego i humanitarnego ze strony innych państw, a także uzyskania przez Ukrainę statusu państwa kandydata do UE. Polska skutecznie naciskała na zaostrzanie sankcji wobec Rosji, proponując wiele ich konkretnych rozszerzeń i uszczelnień. Warto przypomnieć, że jeszcze w 2021 r. polscy dyplomaci wraz z premierem Morawieckim i prezydentem Dudą uświadamiali partnerów w europejskich stolicach o powadze sytuacji.

Realizm polityczny nie zawsze oznacza bycie z tymi, którzy wyznaczają trendy. Wojna pokazała, że polskie diagnozy co do natury rosyjskiego imperializmu i rekomendacje, aby zrezygnować z polityki ugłaskiwania Rosji, okazały się trafne. Dziś to one są w politycznym mainstreamie, chociaż przez wiele lat sytuowały się na jego peryferiach. Czasami konsekwentna rola podważającego status quo przynosi sukces, gdy przyjdzie odpowiedni moment. Wojna spowodowała, że polska narracja dotycząca Rosji, szczególnie wyraziście i wbrew mainstreamowi akcentowana od lat przez Prawo i Sprawiedliwość, złapała wiatr w żagle. Jest jednak zdecydowanie za wcześnie, by oceniać, czy przełoży się to na trwałe wzmocnienie pozycji Polski na arenie międzynarodowej.

Poprawa pozycji Polski w regionie, wzrost znaczenia w relacjach z USA, historyczne zbliżenie z Ukrainą – to wszystko powoduje, że w roku 2022 polityka zagraniczna rządu zasłużyła na najwyższą z przyznanych ocen.

Odporność dzięki obywatelom

Bezpośrednią konsekwencją wojny jest ponad 1 mln mieszkających w Polsce uchodźców z Ukrainy, spośród których duża część pracuje i dobrze się tu zaaklimatyzowała. Choć wyzwań nie brakuje, nie są one spowodowane brakiem przygotowań na falę uchodźców, a raczej wieloletnimi systemowymi problemami, których doświadczają także Polacy (np. za mała podaż mieszkań).

Patrząc z perspektywy kilku miesięcy, proces przyjęcia największej fali uchodźczej w Europie po II wojnie światowej należy uznać za ogromny sukces Polski. Choć rząd i samorządy przerzucały się odpowiedzialnością za niedociągnięcia, to władza centralna na poziomie ogólnopolskim, władze samorządowe na poziomie regionalnym, a także społeczeństwo obywatelskie odegrały dobrze swoją rolę. Oczywiście prawdziwa jest teza, że bez społecznego zrywu nie dalibyśmy rady poradzić sobie z tej miary kryzysem, ale właśnie ze względu na tę nieprzewidywalną skalę trudno czynić z tego rządowi poważny zarzut.

Tak skuteczne i powszechne obywatelskie zaangażowanie wymaga zresztą szerszego namysłu nad polskimi cechami narodowymi. Ogromne zaangażowanie milionów Polaków (na co dzień politycznie biernych) w pomoc Ukraińcom, duża zdolność do współpracy (także z osobami, z którymi na co dzień jesteśmy w politycznym sporze), w dodatku bardzo efektywna (choć w wyniku totalnie spontanicznego działania) i to w sytuacji wymagającej ponadstandardowych działań – tego wszystkiego nie powinniśmy sprowadzać jedynie do humanitarnego odruchu wobec sąsiadów. Jak na łamach Klubu Jagiellońskiego zwrócił niedawno uwagę Piotr Trudnowski, reakcja na kryzys uchodźczy pokazała, że w sytuacjach zagrożenia w Polakach żywa okazuje się tradycja konfederacji – instytucji obywatelskiej rodem z I RP. Skłonność i zdolność Polaków do skutecznego zrywu okazała się ważnym zasobem kulturowym, który wzmacnia odporność – nadążając za modami intelektualnymi, powiedzielibyśmy „rezyliencję” – naszego państwa w sytuacjach kryzysowych. To unikalny zasób, nad którego pełnym wykorzystaniem w przyszłości powinni myśleć i dzisiejsi, i przyszli rządzący.

Zbrojeniowe długi vs świadczenia społeczne

Trzecią konsekwencją wojny jest gruntowne przyspieszenie programu modernizacji polskiej armii, co radykalnie podniesie koszty wydatków na wojsko. O ile samą decyzję o przyspieszeniu zakupów sprzętu wojskowego należy uznać za zrozumiałą, o tyle trzeba podkreślić, że wynikający m.in. z wieloletnich opóźnień pośpiech powoduje, że na zbrojenie się wydamy więcej, niż gdybyśmy proces realizowali we wcześniej założonym harmonogramie. Planowane zakupy będą znaczącym obciążeniem dla finansów publicznych w najbliższych latach. Choć konieczność zwiększenia środków na obronność jest akceptowana przez dużą część opinii publicznej, to w sytuacji konieczności dalszego wzrostu wydatków na ochronę zdrowia pojawia się pytanie, czy rząd przygotował finanse publiczne na tak silny wstrząs.

Wydaje się, że wobec perspektywy dynamicznego wzrostu kosztu obsługi długu zasadna jest zmiana dotychczasowego modelu opartego na mnożeniu powszechnych świadczeń w obszarze szeroko pojętej polityki społecznej. Tymczasem przygotowane w ubiegłym roku m.in. tarcze mające złagodzić koszty wzrostu cen energii są bardzo drogie i w zbyt dużym stopniu obciążają finanse publiczne, a przy okazji wywracają rynek energii do góry nogami. Zapowiadane dalsze zwiększenie wydatków na powszechne instrumenty polityki społecznej (np. dopłaty do kredytów mieszkaniowych) słusznie rodzą wątpliwości, czy nie przekroczyliśmy bezpiecznej granicy i czy niedługo nie spotka nas twarde lądowanie. Tworząc dodatkowe instrumenty pomocowe, rząd jednocześnie w dalece niewystarczającym stopniu dofinansował podstawowe instytucje polskiego państwa w postaci choćby podwyżek dla sfery budżetowej.

Wydaje się, że rząd Zjednoczonej Prawicy nie chce rozstawać się z polityką powszechnego wsparcia na rzecz tańszego, skierowanego do najbardziej potrzebujących grup. O ile powszechność świadczeń można było rozumieć w czasach przedcovidowego prosperity, o tyle w trudnych gospodarczo czasach i w sytuacji ogromnych wydatków na armię i ochronę zdrowia długofalowy rozwój Polski przegrywa z politycznymi kalkulacjami.

Wielkie sukcesy wymagają czasu i liderów

Czwartą istotną konsekwencją wojny była konieczność energetycznej derusyfikacji. Na tym polu największym sukcesem nie tylko roku 2022, lecz całej polityki energetycznej III RP jest uniezależnienie się od rosyjskich dostaw gazu. Rząd PiS konsekwentnie od wielu lat (choć należy oddać PO, że również się do tego dołożyła) budował infrastrukturę służącą do dywersyfikacji dostaw gazu i ropy. Pozwoliło to „za pięć dwunasta” ściągnąć do Polski gaz przez nowy gazociąg Baltic Pipe w sytuacji, gdy Gazprom zatrzymał dostawy, a widmo braku błękitnego paliwa było bardzo realne. Musimy pamiętać, że komfort odcięcia się od rosyjskich dostaw nie przyszedł ani łatwo, ani szybko. Projekt udał się dopiero za trzecim razem (pierwsza próba to czas rządu AWS–UW, 1997–2001, druga w czasie rządu PiS, 2005–2007). Choć osób, które mają w tym osiągnięciu swoją cegiełkę, jest sporo, to bez wątpienia ojcem sukcesu był Piotr Naimski.

Wniosek z sukcesu Balic Pipe jest następujący: Polska może realizować duże projekty, ale pod warunkiem, że znajdą one swojego politycznego opiekuna, który takiemu celowi poświęci i podporządkuje istotną część swojej zawodowej kariery, nawet jeśli nie przyniesie to szybkiego politycznego sukcesu. Pytanie: czy mamy więcej takich gigantycznych strategicznych projektów, które spełniają ten warunek?

Silosowość ma się dobrze

Rok 2022 to jednak nie tylko wojna. Przyniósł wzmocnienie silosowości państwa. Rządowi PiS można zarzucać sposób podejmowania decyzji, improwizację działań i niechęć do korzystania z instytucjonalnych narzędzi przeznaczonych do zarządzania kryzysowego. Słabość systemu zarządzania kryzysowego była widoczna nie tylko w czasie kryzysu uchodźczego, lecz także tego związanego ze skażeniem Odry. Brak odpowiedniego przepływu informacji między poszczególnymi instytucjami objawił się wówczas spektakularnie.

Dobrym przykładem jest daleko idąca marginalizacja Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, które w sytuacjach kryzysowych – tak powszechnych w ostatnich latach! – powinno odgrywać kluczową rolę koordynatora między resortami i państwowymi służbami, a także zapewniać komunikację władzy z obywatelami. Tymczasem w radzeniu sobie z kryzysami (pandemią, sytuacją na granicy z Białorusią, uchodźcami czy katastrofą ekologiczną Odry) główne znaczenie miały powoływane ad hoc zespoły, które działały obok zastałych struktur i pogłębiały deinstytucjonalizację systemu zarządzania kryzysowego. Potwierdzeniem marginalizacji RCB jest zapowiedź jego likwidacji przez ówczesnego wicepremiera ds. bezpieczeństwa Jarosława Kaczyńskiego, który na krótko przed dymisją powiedział, że „obecna sytuacja zakłóca trochę porządek w państwie, który związany jest z podziałem na resorty”.

Silosowość państwa wzmacnia sytuacja polityczna. Rok nie był udany dla premiera Morawieckiego, który był nawet bliski dymisji na skutek politycznej ofensywy jego przeciwników. Utrzymał stanowisko, ale stracił zaufanych ludzi, którzy zostali zmuszeni do odejścia. To ten moment, w którym rywalizacja polityczna wewnątrz obozu rządzącego bezpośrednio przekłada się na jakość rządzenia państwem i kondycję jego instytucji.

W sytuacji osłabienia pozycji premier nie może odgrywać roli realnego lidera całego rządu i koordynować wszystkich jego działań. Tymczasem był to rok sporów nie tylko ze środowiskiem Solidarnej Polski, lecz także z frakcjami w ramach PiS. Jego najbardziej spektakularnym przejawem była niezgoda między Morawieckim a wicepremierem i ministrem aktywów państwowych Jackiem Sasinem. Konsekwencją braku zaufania spowodowanego rywalizacją polityczną i sytuacji, w której premier nie jest w stanie narzucić swojej woli pozostałym ministrom i podległym im instytucjom, jest pogłębienie patologii zarządzania państwem. Chcąc zachować sprawczość, szef rządu rozbudowuje własną kancelarię oraz dokonuje „desantu” zaufanych do poszczególnych instytucji. W efekcie, zamiast koncentrować się na naprawie instytucji, tworzy się nowe struktury i zespoły, często dublujące funkcje pozostałych. Choć są przykłady, w których Zjednoczona Prawica nadała nową dynamikę skostniałym instytucjom (np. Polskiemu Instytutowi Ekonomicznemu), to są to raczej wyjątki, a nie reguła. Zazwyczaj na rozroście państwa nie zyskuje ani jego efektywność, ani sprawność.

Zmiana na trójkę

Średnia ocen, jakie wystawiali politykom publicznym eksperci w „Rządzie pod lupą”, wyniosła 3,07. To wynik zauważalnie lepszy niż w roku 2021 (2,94), ale pokazuje też, że zmiana, jaka dokonuje się w Polsce od 2015 r., jest raczej „dostateczna” niż „dobra”. Poprawa notowań wynika z faktu, że państwo poradziło sobie – częściowo dzięki sprawnym menedżerom publicznym czy politycznym liderom, a częściowo dzięki sprzyjającym okolicznościom – z wieloma potężnymi wyzwaniami, które przyniósł rok wojny. W rzeczywistości „poza wojną” niektóre procesy były usprawniane, ale lista porażek, wątpliwości czy niedociągnięć była wyraźnie dłuższa. Można mieć obawy, że czas zbliżającej się kampanii wyborczej nie będzie sprzyjał temu, żeby jakość zarządzania państwem istotnie się poprawiła.

Paweł Musiałek

dyrektor Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego