W styczniu 2017 roku Mario Monti, kierujący działającą od 2014 roku grupą unijnych ekspertów, przedstawił zalecenia zmian w budżecie Unii Europejskiej. Są one dość ogólnikowe i nie przedstawiają gotowego projektu reformy budżetu. Eksperci Montiego zalecają:

– aby nie zwiększać rozmiarów budżetu, lecz lepiej wykorzystywać unijne środki i koncentrować się na obszarach dających większą wartość dodaną. Jeśli to zalecenie traktować dosłownie, oznaczałoby to znaczne zmniejszenie wydatków na Wspólną Politykę Rolną,

– większą synergię wydatków z budżetu UE i z budżetów krajowych,

– utrzymanie zasady budżetu zrównoważonego, a także tradycyjnych zasobów własnych i zasobów opartych na DNB, z tym, że wielkość tych ostatnich powinna się zmniejszyć,

– znalezienie nowych źródeł finansowania budżetu UE, między innymi poprzez reformę wpłat opartych o VAT, wprowadzenie nowego zasobu powiązanego z podatkami korporacyjnymi, podatkami od transakcji finansowych, opłatami od emisji CO2. Autorzy proponują też szukanie dodatkowych źródeł dochodów, np. opłat, powiązanych z efektywnością energetyczną,

– likwidację wszystkich rabatów i mechanizmów korygujących. Postulat ten będzie tym łatwiejszy do spełnienia, że po wyjściu Wielkiej Brytanii z UE rabaty stanowić będą nieznaczny procent dochodów.

Likwidację rabatów zaproponował też profesor Clemens Fuest, prezydent monachijskiego Ifo Institut i profesor uniwersytetu w Monachium w artykule „Reforma budżetu Unii Europejskiej: małe zmiany mogą doprowadzić do znacznej poprawy” (ifo Schnelldienst 6/2017). Według Fuesta należy odejść od wpłat powiązanych z VAT i oprzeć dochody budżetu na wpłatach powiązanych z DNB, co znacznie zwiększy transparentność budżetu UE. Profesor nie wyklucza, że wpłaty mogłyby być progresywne lub degresywne – w zależności od decyzji politycznych.

Fuest analizuje skutki wprowadzenia podatku od transakcji finansowych jako źródła dochodów budżetu UE. Zauważa, że takie rozwiązanie dyskryminowałoby kraje, które mają bardziej rozwinięty sektor finansowy, jak Belgia, Holandia, czy Luksemburg.

Szefo Ifo Institute proponuje też zmianę struktury wydatków i zwiększenie udziału wydatków dających efekty w skali całej Unii Europejskiej, a nie tylko poszczególnych krajów. Takie rozwiązanie zwiększyłoby efektywność inwestycji, finansowanych z budżetu Unii, a jednocześnie zmniejszyło niechęć płatników netto do powiększania budżetu UE.

Po 11 latach są zgodni

Raport Mario Montiego powtarza niemal wszystkie wnioski z raportu KE z 2011 roku. Ówczesny przegląd trwał aż 6 lat. Komisja oceniła wtedy, że sposób ściągania dochodów jest skuteczny i relatywnie mało kosztowny, ale pod wieloma względami wypada źle. „To skłania kraje członkowskie do patrzenia na budżet z pozycji księgowego i maksymalizacji zysków finansowych z budżetu UE. Sytuacja ta doprowadziła do napięć między krajami i wypaczyła publiczną debatę na temat wartości wydatków UE i korzyści płynących z członkostwa w UE” – napisała Komisja. Proponuje w raporcie między innymi wprowadzenie nowych źródeł dochodów, np. podatek od firm lotniczych, od transakcji finansowych, od emisji CO2, a także wprowadzenie nowego źródła w postaci odpisów od podatku korporacyjnego.

Raport Komisji Europejskiej nie miał jednak żadnego wpływu na tworzenie ram budżetowych na lata 2014-2020. Problem polega na tym, że decyzje dotyczące reguł budżetu Unii Europejskiej są podejmowane jednogłośnie. Europejscy politycy są więc z reguł tworzenia i wydatkowania budżetu UE niezadowoleni, ale interesy państw członkowskich są sprzeczne, więc wprowadzenie zmian nie jest łatwe.

Jak stworzyć duży budżet

Propozycje zmian zasad dotyczących budżetu unijnego sprowadzają się do małej reformy, która nie naruszy podstawowych zasad: budżetu zrównoważonego, małego i sztywnego. Tymczasem państwa strefy euro postanowiły utworzyć własny budżet, który będzie bardziej elastyczny, a jego rozmiary umożliwią prowadzenie aktywnej polityki fiskalnej, czy szerzej policy mix.

W opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z 10 marca czytamy: „Konieczne jest poczynienie postępów na drodze do odpowiedniego własnego budżetu strefy euro, któremu towarzyszyłyby wspólne przepisy. Jest to jedyne rozwiązanie, które pozwoli podjąć kroki w kierunku wspólnej polityki podatkowej i amortyzacji wstrząsów, które mogą wystąpić w przyszłości”.

Problem funkcjonowania unii fiskalnej wymaga osobnego artykułu. Tu skupię się jedynie na trudnościach politycznych i technicznych takiego przedsięwzięcia. Znany brytyjski ekonomista Donald MacDougall w raporcie sporządzonym w latach 70. XX wieku pisał, że unia walutowa, aby działać i amortyzować wstrząsy wymagałaby budżetu w wysokości 5-7 proc. PKB, to znaczy 500-700 mld euro, czyli 4-krotnie większego niż jest obecny budżet całej Unii. Komisja Budżetowa oraz Komisja Gospodarcza i Monetarna Parlamentu Europejskiego w sprawozdaniu o możliwości tworzenia budżetu strefy euro (maj 2016 r.) przyjmuje te wielkości za punkt wyjścia.

Kraje strefy euro musiałyby przeznaczyć istotną część swoich budżetów (ok. 10 proc. wydatków państwa) na stworzenie budżetu federalnego. Nie wiadomo, w jaki sposób byłby tworzony, czy proporcjonalnie do DNB, czy uwzględniać będzie poziom zamożności. Nie jest też przesądzone, jakie pozycje wydatków zostaną przesunięte na poziom federalny i jakie będą zasady finansowania federalnego długu.

Wielkim wyzwaniem będzie koordynacja budżetu strefy euro z budżetem Unii Europejskiej. W sprawozdaniu komisji Parlamentu Europejskiego podkreśla się że „mechanizm zdolności fiskalnej musi zostać utworzony na podstawie istniejących instrumentów finansowych UE, w obrębie ich ram prawnych, w celu zapewnienia spójnego rozwoju państw członkowskich strefy euro i państw członkowskich spoza tej strefy”.

Państwa spoza strefy euro, zwłaszcza beneficjenci netto funduszy unijnych, muszą się jednak liczyć z mniejszym budżetem Unii Europejskiej.

Dodatkową trudnością będzie różny poziom długów krajów strefy euro – od 10 proc. PKB Estonii do 177 proc. Grecji.

Mały, sztywny budżet

Jaki jest unijny budżet? Różny od budżetów krajowych. Ma inne podstawy instytucjonalne i inne cele. Parlament Europejski nie ma prawa nakładać podatków i nie może zmienić wielkości budżetu UE. Decyzje dotyczące budżetu zapadają jednomyślnie w Radzie Europejskiej, a Parlament Europejski je opiniuje i zatwierdza.

Unijny budżet wynosi ok. 1 proc. PKB Unii Europejskiej, gdy wydatki budżetów krajów członkowskich wahają się od 29 proc. (Irlandia) do 57 proc. (Francja). W Stanach Zjednoczonych w roku 2015 wydatki budżetu federalnego stanowiły 22,3 proc. PKB, budżetów stanowych i lokalnych 13,8 proc. PKB. Choć Stany Zjednoczone są państwem zdecentralizowanym, podatki federalne stanowią ok. 20 proc. PKB. W Unii Europejskiej nie istnieją podatki federalne. Gros dochodów pochodzi ze składek członkowskich, określanych według stałego algorytmu. Nie ma możliwości elastycznego dostosowania dochodów do zwiększonych potrzeb.

Niewielkie rozmiary budżetu europejskiego ograniczają jego możliwości redystrybucyjne – np. finansowanie zasiłków w krajach o wysokim bezrobociu. Budżet Unii nie może też zaradzić sytuacjom nadzwyczajnym – np. kryzysom finansowym. Po wybuchu kryzysu w Grecji utworzono dwa fundusze ratunkowe – European Financial Stability Facility (EFSF) i European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM), które w 2012 roku zostały zastąpione przez European Stability Mechanism. Nie są one jednak częścią budżetu UE.

Istnieje stały limit wydatków UE i przesunięcia pomiędzy poszczególnymi celami, finansowanymi z budżetu są niewielkie. Istnieje też stabilny system zasilania budżetu unijnego dochodami.

Budżet UE nie może być finansowany przez dług, jeżeli istnieją nadwyżki, to automatycznie przechodzą one na kolejny rok. Unia Europejska, choć jest prawnym podmiotem nie może emitować obligacji lub zaciągać kredytów w bankach. Zaletą takiego rozwiązania jest stabilność finansów Unii Europejskiej. Wadą – sztywność budżetu i niezdolność do podejmowania zadań wykraczających poza wcześniej ustalone.

Kilka instrumentów wprowadza do budżetu niewielką elastyczność. Są to:

- Emergency Aid Reserve – finansuje pomoc nadzwyczajną dla krajów poza UE, na przykład akcje humanitarne do wysokości 280 mln euro rocznie.

- EU Solidarity Fund – w wysokości do 500 mln euro rocznie finansuje klęski żywiołowe w krajach UE.

- Flexibility Instrument – finansuje nadzwyczajne wydatki nie przewidziane w budżecie do poziomu 471 mln euro rocznie.

- European Globalisation Adjustment Fund – finansuje przesunięcia pracowników, wynikające ze zmian strukturalnych w gospodarce – do wysokości 150 mln euro rocznie.

Fundusze tej wielkości bez trudu zmieściłyby się w budżecie Polski. W skali Unii Europejskiej mają one jedynie znaczenie symboliczne.

Kto finansuje Unię

W perspektywie budżetowej na lata 2014-2020 dochody budżetu unijnego mogą wynieść maksymalnie 1,23 proc. sumy Dochodu Narodowego Brutto (DNB) wszystkich państw członkowskich. W rzeczywistości będą mniejsze. Dochody budżetu Unii Europejskiej pochodzą z kilku źródeł.

– Tzw. tradycyjne zasoby własne – zostały utworzone jeszcze w 1970 roku, a więc długo przed przekształceniem się EWG w Unię Europejską. Składają się na nie cła (państwa członkowskie mogą zatrzymywać z tytułu poboru należności 20 proc. pobranych kwot) oraz opłaty wyrównawcze od cukru. W 2015 r. tradycyjne zasoby własne stanowiły 12,8 proc. całkowitego dochodu budżetu UE.

– Zasoby własne z tytułu VAT. Kraje członkowskie przekazują określony procent wpływów z VAT do unijnego budżetu. Obecnie jest to 0,3 proc. Wpływy z tytułu VAT stanowiły w 2015 r. prawie 12,3 proc. całkowitego dochodu.

– Zasoby własne z tytułu DNB. Początkowo miało być to źródło dodatkowe, wykorzystywane wówczas, gdy dochody z pozostałych nie wystarczały na realizację zaplanowanych zadań. Obecnie jest to podstawowe źródło finansowania budżetu unijnego. W 2015 r. dało 68,8 proc. dochodów UE. Wysokość obciążenia poszczególnych krajów jest proporcjonalna do DNB w cenach bieżących, a wysokość stawki zależy od wyznaczonego pułapu dochodów budżetu UE.

– Pozostałe dochody obejmują podatki odprowadzane od wynagrodzeń personelu UE, składki krajów spoza UE na rzecz niektórych programów unijnych i kary płacone przez przedsiębiorstwa, które naruszyły prawo konkurencji lub inne przepisy, a także saldo przeniesione z roku poprzedniego. Stanowią one 6 proc. dochodów budżetu UE.

Budżet UE w 2015 r. wg krajów

Budżet UE w 2015 r. wg krajów

źródło: Materiały Prasowe

System zbierania przez budżet unijny dochodów dodatkowo komplikują rabaty, przysługujące różnym krajom. Uzgodniony w 1984 r. „rabat brytyjski” polegał na obniżeniu wysokości składki Wielkiej Brytanii o równowartość dwóch trzecich różnicy pomiędzy jej składką (z wyłączeniem tradycyjnych zasobów własnych) a kwotą otrzymywaną przez nią z budżetu. Mimo rabatu Wielka Brytania jest drugim, po Niemczech, płatnikiem netto do budżetu unijnego.
Obniżone stawki poboru dochodów opartych na VAT (z 0,3 do 0,15 proc.) płacą w okresie 2014 – 2020 Niemcy, Holandia i Szwecja. Obniżone też zostały wkłady oparte na DNB Danii (130 mln euro), Holandii (695 mln euro) i Szwecji (185 mln euro). Austria otrzymała rabat w wysokości 30 mln euro w roku 2014, 20 mln euro w 2015 i 10 mln euro w 2016 roku.

Na polski wkład do budżetu UE (3718 mln euro w 2015 roku) składają się:

- 542,5 mln zasobów własnych opartych na VAT,
- 2897 mln euro zasobów własnych opartych na dochodzie narodowym,
- 277 mln – refundacja rabatu brytyjskiego,
- 518,4 mln euro – tradycyjne zasoby własne przekazywane do budżetu UE,
- 1,5 mln euro – korekty.

Wydatki budżetu Unii

Zobowiązania budżetu Unii Europejskiej na lata 2014 – 2020 wynoszą 1.082.555 mln euro (w cenach bieżących), czyli ok. 1 proc. DNB. Z tego:

– dopłaty bezpośrednie 29 proc.

– rozwój obszarów wiejskich – 9 proc.

– spójność ekonomiczna, społeczna i terytorialna – 34 proc.

– wzrost i tworzenie miejsc pracy – 13 proc.

– konkurencja w skali globalnej (program Global Europe) – 6 proc.

– administracja – 6 proc.

Na Wspólną Politykę Rolną budżet UE wydaje prawie 40 proc. swych środków, mimo że waga rolnictwa w unijnym PKB to ok. 3 proc.

Ewolucja budżetu Unii Europejskiej trwała kilkadziesiąt lat. W 1968 roku nastąpiło połączenie wspólnotowych budżetów administracyjnych, a w roku 1971 włączono budżet badań i inwestycji Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej do EWG. Kolejne rozszerzenia EWG, a potem Unii Europejskiej sprawiały, że wielkość budżetu rosła.

W 2004 roku Unia rozszerzyła się aż o 10 państw, których średni poziom PKB na głowę mieszkańca wynosił ok. 60 proc. poziomu starej Unii. To zwiększyło dysproporcje między płatnikami netto, a beneficjentami netto. Mimo wszystko udało się zapewnić finansowanie z kasy EU dla nowych krajów członkowskich w okresie przejściowym 2004 – 2006 i skonstruować dwie 7-letnie perspektywy budżetowe na lata 2007-20013 i 2014-2020. Były to lata kryzysu finansowego, który objął kilka krajów strefy euro.

Jeśli budowanie budżetu UE było – i jest – trudne, to stworzenie budżetu strefy euro będzie zadaniem jeszcze trudniejszym, ale wiele świadczy o tym, że się uda.

Autor: Witold Gadomski