W zglobalizowanym systemie finansowym kluczowe znaczenie ma ustalenie właściwej równowagi między jurysdykcją kraju pochodzenia i kraju goszczącego oraz między nadzorem krajowym i ponadnarodowym. Działalność europejskich instytucji i rynków przekracza granice i to w bezprecedensowej skali, tymczasem w sferze regulacji nadal dominują władze krajowe. Przyjrzenie się problemom europejskim może przy tym pomóc nam w znalezieniu rozwiązania wyzwań globalnych.
Obecny model unijny – zasada pojedynczego paszportu, według której instytucje finansowe obowiązują regulacje kraju pochodzenia – zawiódł i to w żenującej skali. Najbardziej chyba tragiczną jego ofiarą są gospodarki krajów bałtyckich, szkody obejmują jednak całą Europę Środkowo-Wschodnią, a także Bałkany. Nie można oczekiwać, że – doświadczywszy niszczącego wpływu kryzysu na ich gospodarkę – państwa goszczące spółki zależne i oddziały zachodnich banków będą nadal akceptować status quo.
Rozmnożenie nadzorów
Jednak nowe europejskie organy regulacyjne zapewne nadal nie będą robić tego, co potrzeba. Europejska Rada Oceny Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Council, ESRC) ma tylko funkcje monitorujące. Trzy nowe organy nadzorcze UE – dla banków, instytucji ubezpieczeniowych i rynków papierów wartościowych – będą koordynować istniejący system nadzorów krajowych. Nie będą mogły wymuszać rozwiązań, a rządy poszczególnych krajów już teraz szukają sposobów podważenia ich władzy i możliwości (finansowych). Najwyższa więc pora, żeby pomyśleć o planie B – o tym, co się zdarzy, jeśli te reformy nie przyniosą potrzebnej ochrony krajów goszczących. Państwa, które obecnie wstrzymują się z akceptacją tych założeń – w UE jest to przede wszystkim Wielka Brytania – muszą sobie zdać sprawę, iż alternatywę wprowadzenia ogólnounijnych rozwiązań stanowi radykalne zwiększenie regulacji w krajach goszczących. Jest to szczególnie prawdopodobne w państwach, które w dziedzinie regulacji krajowych nie podlegają takim ograniczeniom, jak członkowie UE – wśród nich najbardziej liczą się Chiny czy Indie, które dopiero niedawno otworzyły granice dla inwestycji bezpośrednich w sektorze finansowym.
Reklama
Stawką w tej grze jest trwająca od dziesięcioleci integracja finansowa Europy. Odmiennie bowiem niż w wielu regionach świata, w Europie kapitał płynął z krajów bogatych do biednych, dokładniej z zachodniej części kontynentu na wschód i południe. W Europie Wschodniej kapitał kieruje się do krajów, które rozwijają się najszybciej.
Stymulacja kapitałem
W ogólnym rozrachunku integracja finansowa znacznie przyczyniła się do wzrostu gospodarczego w Europie Wschodniej.
Branże mocno uzależnione od finansowania zewnętrznego szybciej rozwijały się w krajach o dużym napływie kapitałów, niż w tych, gdzie był on umiarkowany. Jednak ekspansja kredytu, wywołana przez zagranicznych pośredników finansowych, wykorzystujących różne kanały (w tym pożyczanie bezpośrednie, pożyczanie poprzez bankowe spółki zależne i pożyczanie za pośrednictwem zależnych spółek leasingowych), napędzała boom na różne aktywa i zwiększyła wrażliwość na ryzyko kursu walutowego. Przy braku skutecznych regulacji integracja finansowa spowodowała zatem, że region stał się podatny na skutki nagłego i znacznego spadku napływu kapitału.
Rozważane obecnie opcje reform zasadę nadzoru kraju pochodzenia w większości pozostawiają bez zmian. A przecież ten właśnie model wyraźnie zawiódł, nie chroniąc krajów goszczących przed ryzykiem, systemowo związanym z nadmiernym napływem kapitału. Problematyczne byłoby jednak przyznanie krajom goszczącym większej władzy nad spółkami matkami, które mają siedzibę poza ich jurysdykcją. Większość krajów goszczących ma ograniczone możliwości penetrowania struktury rozczłonkowanych grup finansowych, podobnie jak i stosowania wobec nich lokalnych regulacji nadzorczych.
Kraj pochodzenia
Proponowane przez UE „kolegium nadzorców”, nawet z dodatkiem w postaci europejskiej „rady ryzyka” to rozwiązanie zaledwie częściowe, ponieważ podtrzymuje ono czołową rolę nadzoru kraju pochodzenia i nie uwzględnia potencjalnego konfliktu interesów między instytucjami regulacyjnymi kraju pochodzenia i kraju goszczącego. Kraje goszczące mogłyby mieć pokusę radykalnej ochrony rynku wewnętrznego za pomocą jednostronnego nałożenia kontroli nad przepływami kapitałowymi. To oczywiście mogłoby spowodować odwrócenie dużej części osiągnięć integracji finansowej.
Proponujemy zatem – jako rozwiązanie alternatywne – zasadę „właściwości prawnej według siły oddziaływania” (effect-based jurisdiction). Oznaczałoby to, że jeśli skutki działania jakiejś instytucji finansowej są odpowiednio duże, to krajowi, którego one dotyczą, wolno zastosować wobec niej nadzór, niezależnie od tego, w jakim państwie jest zarejestrowana.
Ta „właściwość według siły oddziaływania” ma długą tradycję w stosowaniu poza własnym obszarem prawnym zarówno amerykańskich, jak i unijnych ustaw antymonopolowych. Umożliwiłoby to krajom goszczącym wprowadzanie ograniczeń ekspansji kredytu (niezależnie od obranego przez instytucję finansową sposobu kierowania go na rynek), poza tym tamtejszy nadzór miałby wówczas większe prawo domagać się informacji od podobnego organu z państwa pochodzenia instytucji.
Wewnątrz UE „właściwość według siły oddziaływania” mogłaby budzić obawy o swobodę przepływu kapitału. Traktat UE dopuszcza tu jednak wyjątki, związane z polityką publiczną. Co więcej, kilka unijnych dyrektyw uznaje interes kraju, w którym prowadzone są transakcje finansowe, i daje mu prawo nadzoru.
Globalny dozorca
Dobrym sposobem ochrony transgranicznej integracji bankowej i finansowej byłoby ustanowienie skutecznej, obejmującej całą Unię instytucji regulacyjnej i nadzorczej, a jeszcze lepiej instytucji globalnej, czuwającej nad relacjami krajów pochodzenia i krajów goszczących. Skoro jednak nie ma wystarczającego postępu w tym kierunku, to konieczne jest zapewnienie większej ochrony krajom goszczącym. Jesteśmy przekonani, że podejście oparte na właściwości według siły oddziaływania (przy uzgodnionym jego progu) zminimalizowałoby negatywne konsekwencje interwencji większej liczby krajów goszczących w regulacje systemów finansowych i nadzór nad nimi.
