Jeszcze w czerwcu Rada Europejska podejmie ostateczną decyzję w sprawie zdjęcia z Polski obowiązującej od 2009 r. procedury nadmiernego deficytu (EDP). Komisja Europejska zaleciła to 13 maja 2015 r. Według prognozy Komisji Europejskiej z wiosny 2015 roku deficyt sektora rządowego i samorządowego w Polsce wyniósł w 2014 r. 3,2 proc., zaś w roku 2015 wyniesie 2,8 proc. W roku 2014 zmniejszył się o 0,8 pkt proc., czyli więcej, niż zalecała Komisja Europejska. II filar emerytalny został w dużej mierze rozmontowany, a jego pozostałość generuje wynikające z obsługi długu oraz przekazywania składek emerytalnych koszty dla budżetu w wysokości 0,4 proc. PKB.

Komisja uznała zatem, że Polska jest na dobrej drodze do obniżenia w sposób trwały deficytu sektora rządowego i samorządowego poniżej 3 proc. Poziom długu publicznego po umorzeniu będących w posiadaniu OFE obligacji Skarbu Państwa znacząco spadł i jest o kilkanaście punktów procentowych niższy niż wymaga traktat z Maastricht i mniej więcej dwukrotnie niższy niż średnia Unii Europejskiej. Z punktu widzenia KE nie ma więc powodu, by poddawać finanse Polski specjalnej kontroli.
Konsolidacja finansów.

>>> Czytaj też: Jak rosną gospodarki krajów UE? Zobacz najnowsze dane o PKB

W okresie 2010–2014 wydatki sektora rządowego i samorządowego obniżono o 3,3 pkt. proc. PKB, a jeśli nie uwzględniać tych finansowanych ze środków Unii Europejskiej, to o 3,8 pkt. proc. Włączenie PKP PLK do sektora rządowego spowodowało zwiększenie wydatków publicznych o 0,2 pkt. proc.

Oprócz przejęcia dużej części oszczędności z OFE, co zmniejszyło wydatki na obsługę długu, rząd przeprowadził inne działania, m.in.:

– wprowadzenie zmodyfikowanych reguł fiskalnych dla samorządów,

– ograniczenie (od 2009 r.) przywilejów uprawniających do wcześniejszego przejścia na emeryturę,

– ograniczenie wydatków dyskrecjonalnych, których wzrost od 2011 roku nie mógł przekraczać realnie 1 proc.,

– zamrożenie funduszu wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych (z wyjątkiem kilku grup zawodowych),

– ograniczenie (od 2011 r.) wysokości zasiłku pogrzebowego,

– wprowadzenie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka,

– stopniowe podnoszenie wieku emerytalnego,

– ograniczenie (od 2014 r.) wysokości zasiłków chorobowych dla służb mundurowych.

Podniesione zostały podatki – VAT i akcyza, zaś w przypadku PIT zamrożono progi podatkowe i kwotę wolną od podatku. Podwyższono też o 2 pkt proc. składkę emerytalną płaconą przez pracodawców oraz opodatkowano spółki komandytowo-akcyjne.

Według Ministerstwa Finansów działania rządu zwiększyły w latach 2010–2014 dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych jedynie o 0,7 pkt proc. PKB, a bez uwzględniania środków europejskich zaledwie o 0,1 pkt proc. Tak nikły przyrost dochodów wynikał zdaniem MF ze spowolnienia wzrostu oraz procykliczności najważniejszych wpływów podatkowych (VAT). Ministerstwo nie wspomina o negatywnym wpływie na dochody podniesienia akcyzy.

Konsolidacja finansów była do pewnego stopnia wymuszona przez Unię Europejską, która nałożyła na Polskę procedurę nadmiernego deficytu. Jest prawdopodobne, że bez tej presji działania byłyby mniej ambitne.

Mimo poprawy stabilności finansów sektora General Government (GG) Polska wciąż nie spełnia zaleceń paktu fiskalnego, zgodnie z którym za zrównoważony budżet będzie się uważać taki, w którym roczny wynik strukturalny tego sektora będzie nie większy niż 0,5 proc. PKB, a w przypadku krajów, w których dług publiczny jest znacząco niższy niż 60 proc., deficyt strukturalny sektora GG nie powinien przekraczać 1 proc. PKB.

Polska nie przyjęła fiskalnych zobowiązań zawartych w tym pakcie, czego efektem jest utrzymywanie się większej (aczkolwiek dopuszczalnej z punktu widzenia Komisji Europejskiej) nierównowagi fiskalnej.

Mimo że Polska jest poza strefą euro, musi przestrzegać paktu stabilności i wzrostu oraz przyjętych w końcu 2011 roku przepisów tzw. sześciopaku (pięć regulacji i jedna dyrektywa) które nakazują stosowanie w polityce fiskalnej kilkuletniej perspektywy i uwzględnianie cyklu koniunkturalnego. Chodzi o to, by w latach dobrej koniunktury wyższe dochody budżetu nie zostały przeznaczone na dodatkowe wydatki, zwłaszcza takie, z który nie będzie się można wycofać w latach gorszej koniunktury.

Wyjście z procedury EDP nie może więc oznaczać poluzowania budżetu. Polska musi zmierzać do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego (MTO), który dla deficytu strukturalnego został określony na poziomie 1 proc. PKB. Ministerstwo Finansów zakłada, że cel ten możliwy będzie do osiągnięcia w roku 2019, zaś do tego czasu co roku deficyt strukturalny powinien się obniżać o 0,5 pkt proc. Komisja Europejska w swej prognozie z wiosny 2015 r. zakłada, że spadnie w roku 2016 o 0,2 pkt proc.

Daleko od równowagi

W 2014 roku deficyt sektora rządowego i samorządowego, zarówno bieżący, jak strukturalny (uwzględniający cykl koniunkturalny) w Polsce był wyraźnie większy niż średni w Unii Europejskiej i podobna sytuacja powtórzy się w roku 2015. Warto przy tym zwrócić uwagę, że strefa euro, aczkolwiek bardzo zadłużona (94,4 proc. w stosunku do PKB, gdy w całej UE 88,3 proc.) ma bardziej zrównoważone finanse niż kraje spoza niej (z wyjątkiem Szwecji i Danii). Świadczy to o tym, że procedury stabilizowania finansów publicznych w strefie euro przynoszą efekty. Duży postęp poczyniły kraje najbardziej zadłużone: Grecja, Irlandia, Hiszpania, Włochy, Portugalia i Cypr.

>>> Czytaj też: Banki centralne są nieszczelne. Nie potrafią ukrywać informacji

Polska obniżyła deficyt sektora rządowego i samorządowego głównie dzięki umorzeniu długu państwa wobec OFE. Ma też jeden z najwyższych wzrostów PKB w Unii Europejskiej, aczkolwiek zdaniem Komisji Europejskiej jest on wciąż poniżej wzrostu potencjalnego. Według opartych na informacjach uzyskanych od polskiego rządu prognoz KE w 2016 r. polski deficyt sektora GG obniży się do 2,6 proc. PKB, deficyt strukturalny do 2,3 proc. PKB, zaś dług utrzyma się na poziomie nieco ponad 50 proc. PKB (według metodologii krajowej dług sektora rządowego i samorządowego na koniec roku 2014 wyniósł 47,9 proc., zaś według ESA 2010 osiągnął 50,1 proc.). Nastąpi więc niewielka poprawa stabilności finansów publicznych – wystarczająca, by Polska nie została ponownie objęta procedurą EDP.

W roku 2015 PKB liczone w cenach bieżących wyniesie (według prognozy Ministerstwa Finansów) 1800 mld zł, zaś w roku przyszłym 1890 mld zł. Jeżeli w budżecie na rok 2016 wydatki będą o 7,5 mld większe, niż zakłada prognoza Komisji Europejskiej z wiosny 2015 r. (przy założeniu, że dochody będą zgodne z prognozą i nie zmieni się sytuacja sektora samorządowego), deficyt bieżący ponownie przekroczy 3 proc. PKB.

Zarówno Ministerstwo Finansów, jak i Komisja Europejska przyjmują konserwatywne założenia dotyczące wzrostu PKB w roku 2015 i 2016. Według Komisji wyniesie on 3,3 proc. w roku 2015 i 3,4 proc. w roku 2016. Jest prawdopodobne, że wzrost będzie nieco większy, co zwiększy dochody budżetu (ponad prognozę) oraz mianownik przy obliczaniu nierównowagi fiskalnej.

Wielką niewiadomą jest poziom inflacji. Ministerstwo Finansów zakłada średnioroczną inflację (CPI) na poziomie 1,7 proc. w roku 2016, 1,8 proc. w roku 2017, i 2,5 proc. w roku 2018. Jest to założenie realistyczne. Niewielki wzrost inflacji w średnim okresie będzie korzystny dla dochodów budżetu i równowagi budżetowej, ale możliwa jest zarówno niespodzianka inflacyjna, jak i deflacyjna. W pierwszym przypadku „luz” w budżecie (czyli możliwość dodatkowych wydatków lub ulg podatkowych) będzie większy niż 7,5 mld zł, choć trudno sobie wyobrazić, by mógł przekroczyć 20 mld zł. W przypadku niespodzianki deflacyjnej (inflacji niższej od zakładanej lub nawet utrzymania się deflacji) może się okazać, że w budżecie nie ma żadnego luzu.

Kuszący wzrost wydatków

Wyjście z procedury EDP automatycznie uruchomi działania, które negatywnie wpłyną na równowagę finansów publicznych. W 2017 roku zostaną obniżone stawki VAT. W roku 2016 prawdopodobnie zostaną odmrożone progi podatkowe i kwota wolna od podatku oraz wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej. Zwiększy to wydatki budżetu o około 3 mld zł (ponad scenariusz, w którym progi, kwota wolna oraz wynagrodzenia sfery budżetowej są zamrożone).

Będą też rosły inwestycje publiczne współfinansowane ze środków Unii Europejskiej. W poprzedniej perspektywie budżetowej ten czynnik doprowadził do napięć w finansach publicznych w latach 2011–2013, gdy nastąpiło skumulowanie napływu funduszy strukturalnych.

Informacja o prawdopodobnym zniesieniu procedury EDP zbiegła się z kampanią wyborczą, w której padały obietnice wydatków lub ulg podatkowych wartych dziesiątki miliardów złotych. Zupełnie jakby politycy (wraz z częścią mediów) uznali, że finanse publiczne Polski są w tak dobrym stanie, że można bezkarnie zwiększyć deficyt o kilka punktów procentowych.

Nawet jeżeli większość obietnic nie zostanie zrealizowana (lub będzie realizowana w sposób bardziej oszczędny, niż wynika z zapowiedzi), Sejm prawdopodobnie jeszcze w obecnej kadencji rozpatrzy ustawy o współfinansowaniu przez budżet pierwszej pracy (koszt: 2,5–3 mld zł) oraz o obniżeniu wieku emerytalnego dla osób mających odpowiedni staż pracy (po wycofaniu przez prezydenta Bronisława Komorowskiego została zgłoszona przez PSL). Nie wiemy, jaki będzie jej ostateczny kształt, więc trudno szacować jej budżetowe skutki. Przy automatycznym (niewarunkowanym stażem) powrocie do wieku emerytalnego 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn dodatkowe wydatki budżetu (konieczność dofinansowania ZUS) wyniosłyby w roku 2016 4,5 mld zł, a w latach 2016–2020 48 mld zł.

Hamulec reguły wydatkowej

Politycy, którzy obiecują wzrost wydatków, zapewne nie pamiętają o wprowadzonej w 2013 roku stabilizującej regule wydatkowej. Jej stosowanie ma doprowadzić do obniżenia zadłużenia i osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Jest ona bardziej restrykcyjna niż uzgodniony z Komisją Europejską program konwergencji. W dużym uproszczeniu można stwierdzić, że gdy dług sektora finansów publicznych przekracza 48 proc. PKB (uwzględniając umorzenie obligacji Skarbu Państwa będących w posiadaniu OFE), wydatki sektora GG mogą rosnąć nominalnie o 2 pkt proc. wolniej niż nominalny wzrost PKB. Gdy dług jest mniejszy niż 48 proc. PKB, lecz większy niż 43 proc., wydatki rosną o 1,5 pkt proc. wolniej niż nominalny PKB. Dodatkowo uwzględnia się korektę prognozy inflacyjnej oraz działania rządu na rzecz zwiększenia dochodów budżetu.

Według MF do roku 2018 włącznie dług sektora będzie przekraczał 43 proc., a zatem wydatki będą rosły znacząco wolniej niż nominalny PKB. Według wieloletniego planu finansowego państwa na lata 2015–2018 limit wydatków będzie następujący: w 2014 r. 690,6 mld zł, w 2015 r. 696,7 mld zł, w 2016 r. 712,8 mld zł, w 2017 r. 732,2 mld zł, a w roku 2018 764,4 mld zł. Niewielki przyrost limitu wydatków w latach 2015 i 2016 wynika dodatkowo z korekty deflacyjnej. Inflacja okazała się niższa od założonej.

Powyższy limit dotyczy całego sektora rządowego i samorządowego, z wyłączeniem wydatków finansowanych z budżetu Unii Europejskiej i pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA oraz wydatków jednostek, które samoistnie nie mają zdolności do generowania wysokich deficytów.

W roku 2014 przyjęte w ustawie budżetowej wydatki budżetu centralnego stanowiły 47,1 proc. limitu wydatków całego sektora, zaś wydatki wykonane 45,2 proc. limitu wynikającego z reguły wydatkowej. W roku 2015 przyjęte w ustawie wydatki stanowią 49,1 proc. limitu całego sektora. Przyjmując, że w roku 2016 będą stanowiły 50 proc. (co oznacza stopniowe obniżanie wydatków samorządów), w ustawie budżetowej na rok 2016 powinny być zapisane wydatki nie większe niż 356,4 mld zł. Oznacza to zatem ich wzrost w stosunku do zadekretowanego limitu w ustawie na rok 2015 o 13,1 mld zł.

Z logiki stabilizującej reguły wydatkowej wynika stopniowe obniżanie wydatków sektora finansów publicznych w stosunku do PKB. Ministerstwo Finansów przewiduje także stopniowe obniżanie udziału dochodów budżetowych w PKB, czyli obniżenie stopy fiskalizmu.

Za kilka miesięcy, gdy w Sejmie będą trwały prace nad budżetem na rok 2016, dojdzie prawdopodobnie do zderzenia obietnic wyborczych z regułą wydatkową. Andrzej Duda, prezydent-elekt, obiecał, że jeszcze w tej kadencji Sejmu złoży propozycje ustaw, które zapowiedział w kampanii wyborczej. Będą one niekonstytucyjne, jeżeli jednocześnie będzie obowiązywać przewidująca regułę wydatkową obecna ustawa o finansach publicznych. Próba wycofania reguły naraziłaby z kolei Polskę na konflikt z Komisją Europejską.