Nowelizacja przyniosła zmianę od dawna postulowaną przez sądy i pełnomocników odwołujących – w pewnych przypadkach sąd wreszcie będzie mógł uchylić decyzję i przekazać ZUS do ponownego rozpoznania. Będzie to możliwe w sytuacji, gdy decyzja była wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Ponadto część spraw będzie rozpatrywana w postępowaniu uproszczonym, o ile sąd nie stwierdzi inaczej.
Tak było dotychczas
W dotychczasowym stanie prawnym, nawet jeśli ZUS np. przeprowadził pobieżnie postępowania i nie ustalił stanu faktycznego, sąd musiał niejako wykonywać jego obowiązki w trakcie postępowania odwoławczego. Wielu pełnomocników i odwołujących nie zdawało sobie z tego sprawy i domagało się uchylenia decyzji ZUS. Inni podważali samą zasadność orzeczenia, wskazując (często słusznie) naruszenie wielu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1133), którą ZUS stosuje w swoich postępowaniach. Zarzuty te powoływane były na próżno, bo zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na ocenę decyzji przez sąd. Sąd Najwyższy np. w wyroku z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II UK 336/09, stwierdził, że postępowanie sądowe, w tym w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych, skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania. Takie podejście było korzystne dla odwołujących, bo sąd od razu rozstrzygał merytorycznie sporne zagadnienia, nie zwracając uwagi na kwestie dotyczące błędów w procedurze administracyjnej.
Wyjątkiem byłaby sytuacja, w której sąd stwierdziłby, że decyzja nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej, a więc takim orzeczeniem nie jest i nie wywołuje skutków prawnych.
Reklama
Tak więc co do zasady sąd mógł jedynie oddalić odwołanie albo je uwzględnić i zmienić decyzję (w całości lub w części). Przepisy k.p.c. przewidywały jeszcze kilka wyjątkowych rozstrzygnięć, np. w sprawie niewydania orzeczenia. Trzeba przypomnieć, że w sprawach ubezpieczeniowych strona ma prawo wnieść nie tylko odwołanie od decyzji, lecz także odwołanie od niewydania decyzji. I tak, jeżeli odwołanie wniesiono w związku z niewydaniem decyzji przez organ rentowy lub niewydaniem orzeczenia przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, to sąd w razie jego uwzględnienia zobowiązuje organ lub zespół do wydania decyzji lub orzeczenia w określonym terminie, zawiadamiając o tym organ nadrzędny, albo orzeka co do istoty sprawy. Jednocześnie sąd stwierdza, czy niewydanie decyzji przez organ rentowy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w zależności od rodzaju sprawy może zdecydować, czy sam od razu rozstrzygnie sprawę (z pominięciem postępowania przed ZUS), czy jednak konieczne będzie przeprowadzenie postępowania przez organ rentowy. Nieco bardziej skomplikowane są zasady rozstrzygania, gdy w grę wchodzi niezdolność do pracy i tego dotyczy spór. Najczęściej chodzi o sytuacje, w których ZUS odmawia prawa do renty. Zgodnie z art. 47714 par. 4 k.p.c. w sprawie o świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy (niezdolności do samodzielnej egzystencji, stwierdzenia stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu), jeżeli podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej i odwołanie od decyzji opiera się wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia, to sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących stwierdzenia niezdolności do pracy (niezdolności do samodzielnej egzystencji albo stwierdzenia stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu), które powstały po dniu złożenia odwołania od tej decyzji. W tym przypadku sąd uchyla decyzję, przekazuje sprawę do rozpoznania organowi rentowemu i umarza postępowanie.
Podobnie jest w sprawie, w której wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących niepełnosprawności, które powstały po dniu wniesienia odwołania od tego orzeczenia. W tym przypadku sąd uchyla orzeczenie, przekazuje sprawę do rozpoznania wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności i umarza postępowanie.
Artykuł 47714a przewiduje jednak pewien wyjątek od powyższych zasad. Wynika z niego, że sąd II instancji może uchylić wyrok i poprzedzającą go decyzję organu rentowego oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu.
W jakich przypadkach możliwe jest uchylenie ©℗
▶ Pogorszenie stanu zdrowia po badaniu przez ZUS
W sprawie o świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia:
• niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji,
• stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu,
‒ jeżeli podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub orzeczenie komisji lekarskiej ZUS, a odwołanie od decyzji opiera się wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia.
Uwaga! Sąd w takiej sytuacji nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących stanu zdrowia, które powstały po dniu złożenia odwołania od tej decyzji, ale przekazuje sprawę do rozpoznania ZUS i umarza postępowanie.
▶ Nierozpatrzenie sprzeciwu od orzeczenia lekarskiego
W sprawie o świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia:
• niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji,
• stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, jeżeli podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS,
a osoba zainteresowana nie wniosła sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika do komisji lekarskiej ZUS, przy czym:
• odwołanie jest oparte wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia oraz zarzucie nierozpatrzenia wniesionego po terminie sprzeciwu od tego orzeczenia,
• wniesienie sprzeciwu po terminie nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zainteresowanej.
Uwaga! Sąd w takiej sytuacji uchyla decyzję, przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania ZUS i umarza postępowanie.
▶ NOWOŚĆ! Rażące naruszenie przepisów postępowania
W sprawie, w której wydano decyzję:
• nakładającą na ubezpieczonego zobowiązanie,
• ustalającą wymiar tego zobowiązania,
• obniżającą świadczenie.
Nowe możliwości
Nowelizacja wprowadziła art. 47714 par. 21, zgodnie z którym sąd uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi rentowemu, jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu przed organem rentowym. Dotyczy to decyzji:
  • nakładającej na ubezpieczonego zobowiązanie,
  • ustalającej wymiar tego zobowiązania,
  • obniżającej świadczenie.
Jak widać, aby decyzja mogła być uchylona, potrzebne jest spełnienie dwóch warunków: przepisy muszą być rażąco naruszone a decyzja musi być określonego rodzaju. Rażące naruszenie przepisów postępowania to takie, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W konkretnej sprawie to sąd oceni, czy miało ono miejsce. Warto przyjrzeć się także kategoriom decyzji, które mogą być uchylane. Przede wszystkim z treści przepisów wynika, że chodzi jedynie o decyzje dotyczące praw i obowiązków ubezpieczonych. W praktyce najczęściej będą więc dotyczyć odwołań od decyzji nakazujących zwrot np. już pobranego zasiłku chorobowego. Sąd będzie też mógł uchylić decyzję obniżającą świadczenie, ale już nie stwierdzającą jej wysokość. Jeśli więc ZUS np. stwierdzi, że w wyniku błędu przyznał zbyt wysoką rentę z tytułu niezdolności do pracy, i wyda nową decyzję obniżającą rentę, to taka decyzja będzie mogła zostać uchylona. Jednak gdy np. emeryt wniesie o przeliczenie emerytury, a ta nie zostanie mu podwyższona albo jego zdaniem będzie podwyższona zbyt mało, to decyzja w tej sprawie już nie będzie mogła być uchylona. Ustawodawca przyjął więc specyficzną zasadę, zgodnie z którą uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co skutkowało będzie oczywiście wydłużeniem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, jest możliwe w tych przypadkach, gdy przedłużenie postępowania nie będzie miało negatywnych skutków dla ubezpieczonego. Ubezpieczony nie odczuje bowiem ujemnych skutków finansowych w oczekiwaniu np. na rozstrzygnięcie o obniżeniu renty. Nie oznacza to jednak, że uchylenie decyzji będzie postrzegane jako korzystne dla odwołującego. Jest bowiem bardzo prawdopodobne, że ZUS, co prawda, przeprowadzi ponownie postępowanie, ale wyda dokładnie taką samą decyzję. W efekcie trzeba będzie złożyć odwołanie po raz kolejny. Trzeba też zwrócić uwagę, że nie będą uchylane decyzje dotyczące prawa i zobowiązań płatnika.
Postępowanie uproszczone
Dużą zmianą, którą wprowadziła nowelizacja, jest możliwość rozpoznawania spraw ubezpieczeniowych w postępowaniu uproszczonym. Dotychczas rozpatrywano w nim roszczenia wynikające z umów, jeżeli wartość przedmiotu sporu nie przekraczała 20 tys. zł, a w sprawach o roszczenia wynikające z rękojmi, gwarancji jakości lub z niezgodności rzeczy sprzedanej konsumentowi z umową, jeżeli wartość przedmiotu umowy nie przekraczała tej kwoty, jak również o zapłatę czynszu najmu lokali mieszkalnych i opłat obciążających najemcę oraz opłat z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej bez względu na wartość przedmiotu sporu. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 5051 k.p.c. postępowanie uproszczone będzie miało zastosowanie tam, gdzie przedmiot sporu nie przekracza 20 tys. zł, a w sprawach o roszczenia z rękojmi lub gwarancji – jeżeli wartość przedmiotu umowy nie przekracza tej kwoty.
Spośród tych spraw nie rozpoznaje się w postępowaniu uproszczonym spraw:
  • należących do właściwości sądów okręgowych,
  • małżeńskich i z zakresu stosunków między rodzicami a dziećmi,
  • z zakresu prawa pracy rozpoznawanych z udziałem ławników,
  • z zakresu ubezpieczeń społecznych, chyba że rozpatrywanych przez sądy rejonowe i spraw o rentę.
Wynika z tego, że duża część spraw ubezpieczeniowych będzie jednak w postępowaniu uproszczonym rozpatrywana (chyba że sąd od tego odstąpi, jeżeli może to przyczynić się do sprawniejszego rozwiązania sporu), bo do właściwości sądów rejonowych należą sprawy o:
  • zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński oraz pogrzebowy,
  • świadczenie rehabilitacyjne,
  • odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy rolniczej, wypadku w drodze do pracy lub z pracy, wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, wypadku lub choroby zawodowej pozostającej w związku z czynną służbą wojskową albo służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biurze Ochrony Rządu, Służbie Ochrony Państwa, Służbie Więziennej, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Celno-Skarbowej,
  • ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Jednak największe zastrzeżenia już na etapie legislacyjnym budziła możliwość przeprowadzania tego postępowania w sprawach o rentę. W tych sprawach zazwyczaj sporny jest stan zdrowia. Odwołujący się oraz ZUS najczęściej występują o powołanie biegłych lekarzy, a sąd orzeka na podstawie ich opinii. Tymczasem do 7 listopada postępowanie uproszczone wykluczało możliwość powołania biegłego. To się jednak zmieniło. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 5057 ilekroć ustalenie zasadności lub wysokości świadczenia powinno nastąpić przy zastosowaniu wiadomości specjalnych, od uznania sądu zależy powzięcie samodzielnej oceny opartej na rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy albo zasięgnięcie opinii biegłego. Opinii nie zasięga się jednak, jeżeli jej przewidywany koszt miałby przekroczyć wartość przedmiotu sporu, chyba że uzasadniają to wyjątkowe okoliczności. Złożenie zeznań przez świadka nie stoi na przeszkodzie zasięgnięciu jego opinii jako biegłego, także co do faktów, o których zeznał jako świadek, nawet jeżeli uprzednio sporządził opinię na zlecenie podmiotu innego niż sąd. Powołanie biegłego będzie więc już możliwe, nawet jeśli sprawa rozpatrywana jest w postępowaniu uproszczonym.
Rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym będzie miało jednak ten skutek, że strona nie będzie mogła złożyć skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 3982 par. 2 wniesienie jej jest niedopuszczalne w sprawach, które były rozpatrywane w postępowaniu uproszczonym.
W sprawach drobnych, w których wartość przedmiotu sporu nie przekracza 1000 zł, uzasadnienie wyroku ogranicza się do wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa. Od uznania sądu opartego na rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy zależy rozszerzenie tego uzasadnienia. Z innych odrębności odwołujący powinni także pamiętać, że apelację można oprzeć na zarzutach:
  • naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
  • naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.
Po upływie terminu do wniesienia apelacji przytaczanie dalszych zarzutów jest niedopuszczalne. Dotychczas sąd II instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego z wyjątkiem dowodu z dokumentu. Nowelizacja przepis ten usunęła.
Jakie rozstrzygnięcia sądu I instancji były możliwe do 7 listopada
  • zmiana decyzji w całości, jeśli sąd odwołanie uwzględniał,
  • zmiana decyzji w części, jeśli sąd uwzględniał odwołanie w części,
  • oddalenie odwołania,
  • uchylenie decyzji jedynie w określonych przypadkach, gdy spór dotyczył stanu zdrowia wnioskodawcy. ©℗
Mniej odrębności w sprawach pracowniczych
Sąd nie będzie już przeprowadzał czynności wyjaśniających, bo zostaną one zastąpione posiedzeniem przygotowawczym. Podobnie jak w innych postępowaniach będzie przygotowywany plan rozprawy
Na przebieg postępowań z zakresu prawa pracy wpływ będą miały nie tylko zmiany przepisów odrębnych, lecz także te, które dotyczą innych postępowań. W założeniu twórców ustawy pracownik (większość powództw składa strona pracownicza) ma uzyskać orzeczenie łatwiej i szybciej.
Posiedzenie zamiast czynności
Do 7 listopada w sprawach z zakresu prawa pracy przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie czynności wyjaśniających, o ile uznał to za konieczne, a sprawa nie była przedmiotem postępowania przed komisją pojednawczą. Czynności te mogły zostać przeprowadzone w celu:
  • usunięcia braków formalnych pism procesowych, w tym dokładniejszego określenia zgłoszonych żądań;
  • wyjaśnienia stanowisk stron oraz skłonienie ich do pojednania i zawarcia ugody;
  • ustalenia, jakie z istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności są sporne między stronami oraz czy i jakie dowody należy przeprowadzić w celu ich wyjaśnienia;
  • wyjaśnienia innych okoliczności mających znaczenie dla prawidłowego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy.
Przepisy regulowały także wyznaczenie terminu rozprawy. Zgodnie z nimi od daty zakończenia czynności wyjaśniających, a jeżeli ich nie podjęto – od daty wniesienia pozwu lub odwołania, do rozprawy powinno upłynąć nie więcej niż dwa tygodnie. Przepisy te nie obowiązują już od 7 listopada. Zamiast czynności wyjaśniających wprowadzono posiedzenie przygotowawcze – omówione szczegółowo wcześniej. Ma ono bowiem zastosowanie także w innych rodzajach postępowania, nie tylko w postępowaniu z zakresu prawa pracy. Sąd także w sprawach pracowniczych będzie mógł odstąpić od przeprowadzenia posiedzenia, jeśli z okoliczności sprawy będzie wynikać, że nie przyczyni się to do sprawniejszego rozpoznania sprawy. Termin pierwszego posiedzenia przygotowawczego powinien przypadać szybko po wpłynięciu sprawy – nie później niż dwa miesiące po dniu złożenia odpowiedzi na pozew albo ostatniego pisma przygotowawczego złożonego w wykonaniu zarządzenia przewodniczącego. A jeżeli odpowiedź na pozew albo pismo przygotowawcze nie zostaną przedłożone – nie później niż dwa miesiące po upływie terminu do złożenia danego pisma. Także w postępowaniu przed sądem pracy będzie sporządzany plan rozprawy, w którym zostaną zawarte m.in. wnioski dowodowe, kolejność i termin przeprowadzenia dowodów oraz żądania, zarzuty, sporne fakty (więcej na ten temat na s. C4‒5).
Z uwagi na to, że sprawy pracownicze charakteryzują się często znaczną nierównością stron (pracodawca reprezentowany przez pełnomocnika kontra zatrudniony), niektórzy eksperci wyrażali obawę, że nowe przepisy utrudnią pracownikom dostęp do sądu. Niejednokrotnie sprawa przed sądem pracy to pierwszy kontakt danej osoby z sądem. Nic więc dziwnego, że nie będzie umiała już na etapie sporządzania dokładnie sformułować zarzutów i wniosków dowodowych. Nowością, która może sprawić trudność, jest chociażby konieczność wskazania, jakim konkretnie twierdzeniom drugiej strony się zaprzecza. Twórcy ustawy uspokajali jednak, że celem reformy jest takie odformalizowanie przebiegu procesu, aby nawet strona niereprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika mogła skutecznie bronić swoich praw.
Zeznania na papierze
Na przebieg postępowania pracowniczego z pewnością wpłynie także możliwość przyjmowania przez sąd zeznań świadków na papierze. Dotyczy to także innych postępowań, ale to właśnie sprawy pracownicze charakteryzują się tym, że często mniejszą rolę odgrywają dokumenty i opinie biegłych, a większą – dowody z zeznań świadków. Powoduje to jednak często długotrwałość postępowań, bo świadków jest wielu, a przesłuchanie trwa kilka godzin. W takiej sytuacji, jeśli sędzia zdecyduje się na przyjęcie zeznań na piśmie (jest to jego prawo, a nie obowiązek), postępowanie może rzeczywiście trwać krócej.
Szybsze przywrócenie do pracy
Nowością jest także zawarta w art. 4772 par. 2 k.p.c. możliwość przywrócenia pracownika do pracy jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania. Dotychczas jedynie w sprawach, w których okres wypowiedzenia się jeszcze nie zakończył, a już wydano wyrok (w praktyce przypadki niezwykle rzadkie), sąd mógł uznać wypowiedzenie umowy o pracę za bezskuteczne i na wniosek pracownika nałożyć na pracodawcę obowiązek dalszego zatrudnienia pracownika do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.
Doręczenia pism przez komornika
W trakcie omawiania nowelizacji zwracano także uwagę na trudności, jakich mogą przysporzyć pracownikowi nowe zasady doręczania pism procesowych. Zgodnie z obowiązującym od 7 listopada art. 1391 k.p.c., jeżeli pozwany – mimo powtórzenia zawiadomienia – nie odebrał pozwu lub innego pisma procesowego wywołującego potrzebę podjęcia obrony jego praw, a w sprawie nie doręczono mu wcześniej żadnego pisma, przewodniczący zawiadamia o tym powoda, przesyłając mu przy tym odpis pisma dla pozwanego i zobowiązując go do doręczenia tego pisma pozwanemu za pośrednictwem komornika. W takim przypadku powód w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia mu zobowiązania składa do akt potwierdzenie doręczenia pisma pozwanemu za pośrednictwem komornika albo zwraca pismo i wskazuje aktualny adres pozwanego lub dowód, że pozwany przebywa pod adresem wskazanym w pozwie. Po bezskutecznym upływie terminu sąd może zawiesić postępowanie. Zasada ta nie dotyczy sytuacji, w której adresat odmówił przyjęcia przesyłki lub np. spółka nie ujawniła adresu w Krajowym Rejestrze Sądowym. Wskazywano, że stronę słabszą (pracownika) obciąża się obowiązkiem poszukiwania strony silniejszej (pracodawcy).
Inne zmiany
Już wcześniej, bo 21 sierpnia, weszły w życie przepisy obniżające opłaty sądowe. Przed tymi zamianami pracownik musiał zapłacić opłatę podstawową w wysokości 30 zł od apelacji, zażalenia, skargi kasacyjnej i skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Po zmianach pracownik nie ponosi żadnych opłat w sprawach, w których wartość przedmiotu sporu nie przekracza 50 tys. zł. Dopiero gdy jest wyższa, pracownicy – tak samo jak pracodawca – ponoszą opłaty stosunkowe.
Nieco zmieniono także przepisy o właściwości. Dotychczas powództwo można było wytoczyć przed sąd:
  • właściwości ogólnej pozwanego,
  • w którego obszarze praca jest, była lub miała być wykonywana,
  • w którego okręgu znajduje się zakład pracy.
Od 7 listopada nie można wytoczyć powództwa przed sąd, w którym znajduje się zakład pracy.
©℗