Wrzesień 1993 roku. Jeszcze nie minął szok po sromotnej klęsce prawicy oraz obozu Lecha Wałęsy w wyborach parlamentarnych, gdy zwycięski SLD (będący wtedy zlepkiem kilku partii i ugrupowań) zapowiedział stworzenie Konstytucji III RP. Opozycja natychmiast podniosła alarm, że nie zgadza się na to, by ustawę zasadniczą tworzyli postkomuniści. Lewica odpowiadała, że ma do tego pełne prawo, bo to Lech Wałęsa przedterminowo rozwiązał poprzedni parlament, a naród wystawił ocenę dotychczas rządzącym. W takiej sytuacji nowa konstytucja stała się przedmiotem targów i kompromisów – jak każdy inny trafiający do Sejmu projekt ustawy. Jak zacięte były to przepychanki, świadczy to, że prace nad nią trwały aż cztery lata – zaczęła obowiązywać dopiero 2 kwietnia 1997 roku.
Pracami komisji konstytucyjnej kierował Aleksander Kwaśniewski. Choć był wtedy liderem największego sejmowego ugrupowania, uznał, że cztery lata po upadku komunizmu jest za wcześnie, aby to z jego formacji wywodził się premier (tę funkcję objął Waldemar Pawlak). Stąd w sposób naturalny zabrał się za drugie z kolei najważniejsze zadanie: opracowanie konstytucji. – Ustrój prezydencki? Parlamentarno-gabinetowy? Nie sądzę, by miał wizję systemu, jaki powinien obowiązywać. Chciał tego, co nazywał nowoczesną ustawą zasadniczą – mówi DGP Marek Borowski, negocjator projektu konstytucji z ramienia SLD.
Taką wizję miał Lech Wałęsa.– Ogromnym przeżyciem była dla niego wizyta w Ameryce w 1989 roku: Air Force One, Biały Dom, przywitanie na stojąco w Kongresie. Po powrocie uznał, że Polsce potrzebny jest amerykański system prezydencki – mówi DGP Józef Zych, przewodniczący Zgromadzenia Narodowego, które 15 lat temu przyjęło Konstytucję III RP. Jednak po wyborach z 1993 roku Wałęsa miał bardzo ograniczone możliwości działania, bo popierane przez niego ugrupowanie BBWR zdobyło tylko 16 mandatów.

Zabezpieczyć się przed Wałęsą

Reklama
Równie klarowną wizję nowego ustroju miał jeszcze KPN. – Prace nad konstytucją trwały nieprzerwanie od czasu zakończenia II wojny światowej, najpierw na emigracji w Londynie, a potem w kraju. Pracowałem na nią też w więzieniu. Punktem wyjścia była konstytucja kwietniowa, bo tylko takie rozwiązanie było z punktu widzenia prawa legalne – podkreśla Leszek Moczulski, założyciel i wieloletni przywódca KPN.
>>> Czytaj też: Ile zarabia Lech Wałęsa?
Przedstawił w Sejmie własny projekt ustawy, ale z jego propozycji pozostało bardzo niewiele (np. artykuł mówiący o tym, że Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym). I to z dwóch powodów. Po pierwsze, 22 głosy KPN nie były potrzebne lewicy. Po drugie, negatywne doświadczenia prezydentury Wałęsy, w tym częste naginanie prawa przez jego doradcę Lecha Falandysza, skłoniły nie tylko SLD, lecz także PSL, UP oraz UW do odbierania kompetencji głowie państwa. Tymczasem zarówno projekt KPN, jak i wizja Wałęsy zakładały zdecydowaną supremację prezydenta. – Spodziewaliśmy się, że wygra wybory prezydenckie (w 1995 roku – red.), bo w głosowaniu większościowym lewica wydawała się nie mieć szans. Trzeba było się zabezpieczyć – przyznaje Borowski.
Zaczął się więc proces odbierania kompetencji głowie państwa. Prezydent stracił prawo do opiniowania kandydatów na szefów MON, MSZ i MSW, odrzucenie jego weta wymagało już teraz tylko 3/5 głosów w Sejmie (a nie 2/3), nie mógł też blokować ustawy budżetowej. Umocnieniu pozycji premiera służyła nowa zasada tzw. konstruktywnego wotum nieufności, zgodnie z którą nie można obalić rządu, jeśli w Sejmie nie ma większości dla innego kandydata na prezesa Rady Ministrów.
Cięcia poszły tak daleko, że groziło to powstaniem systemu karykaturalnego. – Zdaliśmy sobie nagle sprawę, że prezydent wybierany w wyborach powszechnych właściwie nie będzie miał żadnych uprawnień. Trzeba było coś znaleźć – przyznaje Borowski. To „coś” okazało się całkiem znaczące. I, według byłego prezesa Trybunału Konstytucyjnego Jerzego Stępnia, stało się główną wadą nowej ustawy zasadniczej: nastąpiło rozszczepienie władzy wykonawczej na ośrodek prezydencki i kancelarię premiera. Konstytucja z 1997 roku przyznaje bowiem głowie państwa prawo do mianowania wielu najważniejszych urzędników, m.in. szefa sztabu generalnego, prezesa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ambasadorów. Do jakich konfliktów, a nawet paraliżu niektórych organów państwa może to prowadzić, gdy prezydent i premier pochodzą z innej opcji politycznej, pokazały doświadczenia z okresu współpracy Lecha Kaczyńskiego i Donalda Tuska.
– W tamtym czasie polityka zagraniczna skierowana na integrację z UE czy polityka obronna skupiona na wejściu do NATO były przedmiotem zgody wszystkich głównych partii. Nie sądziliśmy, że doprowadzi to do takich konfliktów – tłumaczy Borowski.
>>> Czytaj też: Wałęsa w czeskiej prasie apeluje o utrzymanie otwartości UE
Jednak historyk Antoni Dudek uważa, że lewica nie zdecydowała się na przecięcie pępowiny łączącej ustrój państwa z osobą Lecha Wałęsy i zbudowanie systemu parlamentarno-gabinetowego na wzór Niemiec nie tylko w obawie, że naród nie zaakceptuje w referendum konstytucji, która odbiera mu prawo do wyboru głowy państwa. Był też powód o wiele bardziej prozaiczny. – Po zwycięstwie w 1995 roku Aleksander Kwaśniewski zmienił podejście do tej sprawy. Doszedł do wniosku, że skoro tak bardzo namęczył się, by zostać prezydentem, to należy mu się choć trochę władzy – uważa Dudek.

Inwektywy Krzaklewskiego

Mimo utrzymania powszechnych wyborów prezydenckich nie malały obawy, że konstytucja zostanie odrzucona w referendum. Ostrą kampanię przeciw ustawie zasadniczej prowadziła „Solidarność”, która podważała prawo „niereprezentatywnego Sejmu”, bo zdominowanego przez lewicę, do uchwalenia konstytucji.
– Zbieg okoliczności sprawił, że w tym czasie musiałem służbowo pojechać do Brukseli. Tam spotkałem Mariana Krzaklewskiego i przez całą noc rozmawialiśmy w hotelu, jak powinna wyglądać nowa konstytucja – wspomina Józef Zych. – Na drugim dzień zgodziłem się, aby przewodniczący „Solidarności” wystąpił ze swoimi postulatami przed Zgromadzeniem Narodowym, ale pod warunkiem że będzie to wystąpienie spokojne, bez inwektyw. Tego ostatniego punktu nie dotrzymał – dodaje polityk PSL.
>>> Czytaj też: Strategia polityki zagranicznej do 2016 r.: silna Polska w silnej unii politycznej
Z żądań Krzaklewskiego w ustawie zasadniczej pozostało niewiele – to głównie zapisy o charakterze socjalnym, uwydatniające rolę związków zawodowych. Dlatego „Solidarność” nie zrezygnowała z kampanii sprzeciwu wobec nowej konstytucji. Aby zwiększyć szanse na sukces referendum, wprowadzono kolejne zabezpieczenie: rezygnację z wymogu 50-proc. frekwencji w głosowaniu (ostatecznie wyniosła ona zaledwie 43 proc.). Ten zapis był szyty wyjątkowo grubymi nićmi, bo w samej ustawie zasadniczej wprowadzono wymóg, zgodnie z którym referenda nie są ważne, jeśli weźmie w nich udziału mniej niż połowa uprawnionych.
Postęp prac nad konstytucją został też okupiony wieloma zapisami o charakterze deklaratywnym. To rozdęło jej treść: jest ona obszerniejsza niż konstytucje marcowe i kwietniowa razem wzięte. Wprowadzono też wiele instytucji, jak rzecznik praw dziecka, które w większości demokracji zachodnich powołuje się w drodze ustawy. W ten sposób jednak autorzy aż 7 projektów ustawy zasadniczej choć w części zostali usatysfakcjonowani. By nikogo zbytnio nie urazić, wiele kontrowersyjnych przepisów sformułowano w tak ogólny sposób, że ich znaczenie musiał później rozstrzygnąć Trybunał Konstytucyjny. Z kolei niektóre fundamentalne zapisy przeszły właściwie przypadkowo – o tym, że dziś mamy Senat, zadecydował zaledwie jeden głos w komisji konstytucyjnej.
Na przełomie lat 1996 i 1997 dla autorów projektu konstytucji zegar zaczął tykać coraz szybciej. Zbliżały się kolejne wybory – SLD traciło poparcie, z kolei AWS zyskiwało na popularności, a do ustalenia pozostały sprawy wyjątkowo drażliwe: regulacje budżetowe oraz przede wszystkim sprawy aksjologiczne sprowadzające się do zapisów o aborcji oraz odwołania do Boga w preambule.
W imieniu Unii Demokratycznej Leszek Balcerowicz stawiał bardzo mocno dwie rzeczy: wpisanie limitu długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB oraz odebrania Sejmowi prawa do zwiększania wielkości deficytu w stosunku do założonego przez rząd projektu ustawy budżetowej. – Zgodziliśmy się na postulaty Balcerowicza w zamian za utworzenie Rady Polityki Pieniężnej oraz zapis, że w Polsce będzie budowana społeczna gospodarka rynkowa, cokolwiek miałoby to znaczyć – mówi Borowski.

Targi o wiarę

Spór o prawo do aborcji zakończył się remisem. W artykule 38. zapisano, że „Rzeczpospolita zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia”. To właśnie dzięki temu przepisowi obowiązują w Polsce jedne z najbardziej restrykcyjnych przepisów dotyczących warunków przeprowadzenia aborcji. – W porównaniu z innymi krajami Polska ma wyjątkowo mocne konstytucyjne zapisy chroniące ludzkie życie – cieszył się w 10. rocznicę uchwalenia ustawy zasadniczej metropolita gdański abp Tadeusz Gocłowski. Jednak Marek Borowski zwraca uwagę, że możliwa jest legalizacja aborcji bez zmiany konstytucji, bo nigdzie nie zdefiniowano, kiedy zaczyna się życie. – W wielu krajach prawo uznaje istnienie życia ludzkiego nie od poczęcia, tylko od momentu wykształcenia w płodzie podstawowych funkcji życiowych. I dlatego dopuszcza aborcję do 14. – 15. tygodnia ciąży – zwraca uwagę.
Na koniec została preambuła. Choć nie rozstrzygała ustroju państwa, miała przesądzić o jego charakterze. Stąd negocjacje były tu szczególnie ostre. – W pewnym momencie nie wytrzymałem i zadałem Alicji Grześkowiak (senator z rekomendacji Porozumienia Centrum) pytanie: czy człowiek niewierzący może być przyzwoity? Po dłuższym namyśle odpowiedziała: tak, ale pod pewnymi warunkami – wspomina Marek Borowski.
Projekt preambuły przygotował przyjaciel Tadeusza Mazowieckiego i wieloletni redaktor naczelny tygodnika „Znak” Stefan Wilkanowicz. – Projekt był dla nas nie do zaakceptowania. Wynikało z niego, że tylko ci, którzy wierzą w Boga, mogą poczuwać się do prawdy i sprawiedliwości – twierdzi Borowski, zdeklarowany ateista. To między nim a Mazowieckim zaczął się mozolny proces opracowania tekstu, który byłby do przyjęcia przez większość w Sejmie. – To był początek kampanii wyborczej i obaj dużo jeździliśmy po kraju. Co prawda, już pojawiły się komórki, ale ich zasięg był słaby, więc nasze rozmowy wciąż przerywano. A uzgadnialiśmy dosłownie słowo po słowie – wspomina ówczesny polityk SLD.
Ostatecznie stanęło na kompromisie. Preambuła odwołuje się zarówno do „Narodu Polskiego”, jak i „wszystkich obywateli Rzeczypospolitej” (co uwzględnia mniejszości narodowe). Zakłada, że „prawda, sprawiedliwość, dobro i piękno” można zarówno wywodzić od Boga, jak i uważać za „uniwersalne wartości”. Nie gloryfikuje II RP, a jedynie „odwołuje się do najlepszych jej tradycji”, i nie zawiera jednoznacznego potępienia okresu PRL, mowa jest tylko o „gorzkich doświadczeniach z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”.
Józef Zych, który w tym okresie jako przewodniczący Zgromadzenia Narodowego spotykał się z papieżem, przyznaje, że „Jan Paweł II żywo interesował się zapisami konstytucji o charakterze moralnym, choć nie miał uwag co do ustroju politycznego państwa”. Jednak ostatecznie episkopat przed referendum krytycznie ocenił projekt ustawy zasadniczej. – Nie sądzę, aby to stanowisko szło wbrew temu, co myślał Jan Paweł II – uważa Antoni Dudek. Dlatego jego zdaniem przyjęcie konstytucji w referendum, choć niewielką większością (52 proc.), było klęską Kościoła.
Od czasu przyjęcia nowej ustawy tylko raz, gdy trwały negocjacje w sprawie utworzenia koalicji PO – PiS po wyborach w 2005 roku, pojawiła się realna szansa na zbudowanie w Sejmie większości 2/3 potrzebnych do zmiany konstytucji i wprowadzenia do niej poprawek. Konflikt między Jarosławem Kaczyńskim a Donaldem Tuskiem szybko taką perspektywę przekreślił. I to – zdaniem większości politologów – na bardzo wiele lat. Tym bardziej że nawet w ocenie jej ostrych krytyków Konstytucja III RP sprawdza się lepiej, niż się spodziewano przed 15 laty.