Przy okazji naszego wejścia do Unii Europejskiej, ratyfikacji paktu fiskalnego czy przy rozpoczęciu debaty o przyjęciu euro. Zawsze wybuchała gorąca dyskusja o suwerenności lub jej utracie. Ale tego – przede wszystkim politycznego – sporu nie da się rozstrzygnąć, bo niemal każde państwo ma własną koncepcję suwerenności, która w dodatku zmienia się w czasie.

Suwerenność jest często mylona z niepodległością. To błąd. Zgodnie z konwencją z Montevideo z 1933 r. by państwo zyskało legalny byt, konieczne jest spełnienie czterech warunków: musi posiadać terytorium, ludność, władzę zwierzchnią oraz utrzymywać relacje z innymi państwami. W takim rozumieniu niepodległa była komunistyczna Polska, choć władze w Warszawie musiały – zwłaszcza przed śmiercią Stalina – uzgadniać z Moskwą nawet takie kwestie, jak treść depeszy gratulacyjnej dla sowieckiej Białorusi z okazji 10. rocznicy inwazji z 17 września 1939 r.

>>> Czytaj też: Polska jest raczej Francją niż Hiszpanią pod względem atrakcyjności

Łatwo stwierdzić, że Polska A.D. 1949 nie była podmiotem suwerennym. „Władze pochodziły z obcego nadania, były narzucone przemocą, nie poddały się nigdy demokratycznej weryfikacji, a w dodatku były całkowicie niesuwerenne nie tylko w rozumieniu zewnętrznym (polityki zagranicznej i gospodarczej), jak i wewnętrznym (stacjonowanie obcych wojsk)” – pisze Marek Sobczyński z Uniwersytetu Łódzkiego w książce „Państwa i terytoria zależne”. Zdaniem Ludwika Ehrlicha, zmarłego w 1968 r. wybitnego polskiego prawnika, to: „samowładność, czyli prawna niezależność od jakichkolwiek czynników zewnętrznych” oraz „całowładność, czyli kompetencja normowania wszystkich stosunków wewnątrz państwa”.

USA razem z Białorusią

Jednak zgodnie z taką definicją nie ma na świecie państw w pełni suwerennych. Żaden kraj nie jest prawnie niezależny od jakichkolwiek czynników zewnętrznych. Przede wszystkim od tzw. ius cogens. Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące każde państwo, a należą do nich np. zakaz piractwa, ludobójstwa, handlu niewolnikami czy zakaz ingerencji w sprawy wewnętrzne drugiego państwa. Umowy, które by łamały którąś z tych norm, są nieważne. Dwa państwa nie mogą się więc umówić, że będą handlować więźniami w charakterze niewolników.

Już jednak zakaz interwencji w sprawy wewnętrzne budzi olbrzymie kontrowersje. Na Zachodzie uznaje się, że ten przepis nie dotyczy np. praw człowieka. Z tego względu im bardziej w danym państwie są one łamane, tym głośniej narzeka ono na mieszanie się w jego wewnętrzne sprawy. Gdy białoruskie władze żądają od UE poszanowania suwerenności, to chcą w ten sposób przekazać niezgodę na to, by Zachód dyktował im, kogo uważa za więźnia politycznego i które wybory uznaje za sfałszowane. – Normalizacja stosunków jest możliwa, ale musi polegać na budowie zaufania na bazie wzajemnego szacunku, uznania dla suwerenności i nieingerowania w sprawy wewnętrzne – mówił DGP ambasador Białorusi Wiktar Hajsionak.

Z tych samych względów protestowała Rosja, która nazywała zachodnie zainteresowanie łamaniem zasad prowadzenia wojny w Czeczenii ingerencją w jej wewnętrzne sprawy. Moskwa ten termin rozumiała przy tym tak szeroko, że dało to powód do żartów o „Zachodzie, który ingeruje w wewnętrzne sprawy Rosji na całym świecie”. Kraje Azji z Chinami na czele lubią się z kolei powoływać na tzw. wartości azjatyckie, które mają sprawiać, że liberalne zasady wolności politycznych dla jednostki miałyby nie mieć zastosowania w kręgu cywilizacji konfucjańskiej.

Państwa spoza Zachodu traktują prawa człowieka jako wytrych, za pomocą którego Amerykanie usiłują modelować ich systemy polityczne na własną modłę. Takie myślenie nie jest pozbawione logiki. Wpisanie konieczności poszanowania praw człowieka do aktu końcowego Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie w 1975 r. dało asumpt do tworzenia w państwach bloku wschodniego komitetów helsińskich, działających jawnie, które pomogły rozmyć komunistyczną ideologię i przyczyniły się do upadku systemu. Doświadczenia bloku wschodniego uważnie obserwowały Chiny, ale i inne dyktatury.

Nie trzeba zresztą sięgać do państw autorytarnych, bo także USA wyjątkowo zazdrośnie strzegą swojej suwerenności. Waszyngton jest jedną z niewielu stolic świata, która nie uznaje formalnie wyższości umów międzynarodowych nad prawem wewnętrznym. Amerykanie np. nie podpisali kluczowej konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza z 1982 r. W ubiegłym roku trwały na ten temat burzliwe dyskusje w Kongresie, ale ostateczna decyzja została ponownie odłożona. Republikanie nie chcieli zgodzić się na ograniczenie swobody działania USA, choć w tym przypadku chodzi wyłącznie o zasadę. Waszyngton uznaje zapisy konwencji za normę prawa zwyczajowego i powołuje się na nie nawet przed sądami.

Kolejny przykład: USA mimo podpisania statutu rzymskiego, tworzącego Międzynarodowy Trybunał Karny, nie zamierzają go ratyfikować. Spośród państw Europy i Ameryki Północnej jurysdykcji MTK, ścigającego m.in. zbrodniarzy wojennych, nie uznały jedynie Białoruś, Monako, Rosja i Ukraina. Amerykanie nie podpisali też kilku dokumentów zakazujących stosowania najbardziej krwawych rodzajów broni: bomb kasetowych i min przeciwpiechotnych.

Kilka tygodni temu całe przedstawienie powtórzyło się przy okazji rozmów o traktacie zakazującym sprzedaży broni krajom nagminnie łamiącym prawa człowieka. Choć przeciwko umowie zagłosowały jedynie – w imię suwerenności i nieingerencji – Iran, Korea Północna i Syria, głosów na „nie” nie brakowało także i w USA, głównie płynących z ust zwolenników swobodnego dostępu do broni. I to mimo że traktat nie ingeruje w krajowe przepisy dotyczące warunków wydawania pozwoleń na broń (lub braku obowiązku posiadania takich pozwoleń).

Jeszcze bardziej przywiązana do własnej suwerenności jest Szwajcaria. Dopiero w 2002 r. przystąpiła do ONZ, ale do dziś nie jest członkiem UE. W ten sposób jednak kraj ten budował swój prestiż na arenie międzynarodowej. Berno reprezentuje więc interesy wielu państw trzecich na terytorium innych krajów, z którymi te państwa są skonfliktowane. Ambasady szwajcarskie dbają o interesy USA w Iranie i na Kubie, interesy Kuby w USA, a także wzajemne interesy Gruzji i Rosji w Moskwie i Tbilisi.

>>> Czytaj też: Co czwarty młody człowiek na świecie jest nieaktywny zawodowo

Zbyt wielka odpowiedzialność

Na drugim biegunie są państwa, które z własnej woli zrzekają się niektórych aspektów suwerenności na rzecz innych podmiotów. Chodzi przede wszystkim o minipaństwa, zbyt małe, by móc samodzielnie o siebie zadbać. W Europie mamy cztery takie kraje. Szczególnym przypadkiem jest Andora (86,2 tys. ludności, tyle mieszkańców żyje w Jeleniej Górze). Formalnie głową państwa tego bezcłowego raju w Pirenejach są dwaj współksiążęta: biskup hiszpańskiego miasteczka La Seu d’Urgell oraz prezydent Francji. Chichot historii sprawił, że obecnie, i to nie po raz pierwszy, mamy więc do czynienia z księciem socjalistą (francuskim prezydentem jest lewicowiec Francois Hollande). Ten dziwny system polityczny to relikt pochodzący jeszcze z czasów feudalnych.

Z kolei Liechtenstein (36,8 tys. populacji, tyle co w Olkuszu) jest związany traktatami ze Szwajcarią, która reprezentuje księstwo za granicą i ma je obronić w przypadku inwazji. Przed I wojną światową opiekunem alpejskiej monarchii były Austro-Węgry. Dla San Marino (32,5 tys. ludzi, niczym w Iławie) protektorem są Włochy. Oba państwa zawarły stosowne układy z większymi sąsiadami dobrowolnie, czego nie można powiedzieć o Monako (35,4 tys. ludzi, jak w Cieszynie). Francja siłą narzuciła ograniczenie suwerenności siedzibie rodu Grimaldich w XIX wieku. Paryż nie tylko odpowiada za sprawy zagraniczne i obronę księstwa, ale ma prawo do typowania trzech kandydatów na urząd szefa rządu (spośród nich ministra stanu wybiera już książę Monako), wśród których mogą być także osoby z paszportem francuskim. Co więcej, gdyby ród Grimaldich wymarł, księstwo przestanie istnieć, a Francja powiększy się o zajmowane przez nie 2 km kw.

Naciski polityczne zdarzają się i dziś. Przykładem może być Irlandia i niekoniecznie dobrowolna powtórka referendów po głosowaniu na „nie” w sprawie przyjęcia traktatów z Lizbony czy Nicei. Wymuszanie na państwach konkretnych decyzji to najwyraźniejsze naruszenie suwerenności. W XIX i na początku XX wieku powszechną praktyką było najeżdżanie krajów niepłacących długów. Ofiarą tych praktyk padły np. Haiti w 1915 r. (interwencja USA) czy Wenezuela 13 lat wcześniej (atak brytyjsko-niemiecko-włoski).

Zdarzało się nawet użycie siły nie tyle wobec państwa, ile wobec jego polityków. Adolf Hitler wymusił na prezydencie Czechosłowacji Emilu Hasze zgodę na wejście Wehrmachtu do Pragi, trzymając go, nałogowego palacza, przez wiele godzin bez możliwości zapalenia papierosa. Sam w tym czasie oglądał filmy. Jeszcze bardziej drastyczny przebieg miały japońsko-koreańskie negocjacje z 1905 r. Premier Korei Han Gyu-seol nie chciał się zgodzić na oddanie Tokio kontroli nad jej polityką zagraniczną, co uczyniłoby z półwyspu japoński protektorat. Premier Japonii książę Ito Hirobumi zagroził mu pobiciem i śmiercią.

Co innego w razie w pełni dobrowolnej rezygnacji z części władzy nad państwem. W końcu suwerenność oznacza też suwerenne prawo do rezygnacji z niej. Skoro San Marino z własnej woli przeniosło część suwerenności na rzecz Włoch, inne państwa mogą zrobić to samo na rzecz Unii Europejskiej. „Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach” – brzmi art. 90 naszej konstytucji. I przekazuje. Już dziś 70 proc. obowiązującego nad Wisłą prawa pochodzi z Brukseli, a nie Warszawy. Tendencja jest zresztą oczywista: z biegiem czasu coraz więcej kompetencji ma przejmować Unia Europejska.

Jeszcze traktat z Maastricht z 1992 r. głosił, że „w zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie”. Innymi słowy Bruksela powinna brać na siebie to, z czym poradzi sobie lepiej niż poszczególne stolice. Ale i odwrotnie: gdyby się okazało, że stolice są lepiej predysponowane, kompetencje te powinny do nich wracać.

W obecnie obowiązującym traktacie z Lizbony akcenty są rozłożone inaczej. „Niniejszy Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane na szczeblu jak najbliższym obywatelowi” – czytamy. A zatem niby prawo ma być pisane jak najbliżej obywatela (czyli raczej na poziomie państw, a jeszcze lepiej samorządów lokalnych), ale jednak wszystko ma zmierzać ku zacieśnianiu Unii.

Unia Europejska czy my

Właśnie z obawy przed niekontrolowanym przekazywaniem suwerenności Niemiec, najpotężniejszego państwa UE, tamtejszy trybunał konstytucyjny zobowiązał rząd do każdorazowego zasięgania opinii parlamentu przy okazji podejmowania najważniejszych decyzji w UE. Sąd ten, dysponujący wyjątkowo silną rolą, odwlekł o rok ratyfikację traktatu z Lizbony, ponieważ zażądał wcześniejszego uchwalenia stosownych ustaw kompetencyjnych dla Bundestagu. Dlatego euroszczyty dotyczące kolejnych programów pomocowych bywały przerywane na kilka dni, by parlament miał czas się w ich sprawie wypowiedzieć. Dlatego również przed kilkoma tygodniami doszło do kuriozalnej sytuacji, w której cypryjski parlament dzięki zastosowaniu kruczków prawnych nie mógł głosować nad planem restrukturyzacji banków, ale Bundestag już tak (głosowanie już wkrótce).

Z punktu widzenia prawa unijne przepisy mają bezwzględne pierwszeństwo nad prawem wewnętrznym. Jeśli polska ustawa i unijne rozporządzenie są sprzeczne – obowiązuje rozporządzenie. Gdyby Sejm przyjął ją już po rozporządzeniu – wciąż pierwszeństwo ma prawo wspólnotowe (prawnicy mówią, że późniejsze prawo krajowe nie deroguje wcześniejszego unijnego). Kraje członkowskie nie mogą wprowadzać przepisów sprzecznych z prawem unijnym. Jest jeden wyjątek: ustawa zasadnicza. Zgodnie z orzeczeniem naszego Trybunału Konstytucyjnego żaden jej artykuł „nie może stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją”. Gdyby taki przepis się pojawił, to od Warszawy zależałoby, któremu zapisowi dać pierwszeństwo.

Prawo unijne narusza zatem tradycyjne rozumienie suwerenności, tak pod względem samowładności (czyli prawnej niezależności od jakichkolwiek czynników zewnętrznych), jak i całowładności (kompetencji normowania wszystkich stosunków wewnątrz państwa). Tyle że tradycyjne rozumienie tego pojęcia jest zupełnie nieprzekładalne w dzisiejszym świecie pełnym powszechnie obowiązujących przepisów prawa międzynarodowego, kolejnych struktur integracyjnych czy mniej lub bardziej formalnych nacisków politycznych państw silniejszych na słabsze. Płynność definicji skazuje nas na wieczne spory o znaczenie suwerenności.