Unijny system ETS: śliski bilans 18-latka

Na początek garść statystyk. Według Światowej Organizacji Meteorologicznej w ciągu ostatnich 30 lat temperatury w Europie wzrosły ponad dwukrotnie w stosunku do średniej światowej – więcej niż na jakimkolwiek innym kontynencie. W latach 1991-2021 temperatury rosły średnio o około 0,5°C na dekadę. Z kolei z danych Europejskiej Agencji Środowiska wynika, że ​​w latach 1980-2020 straty gospodarcze spowodowane ekstremalnymi zjawiskami klimatycznymi wyniosły 560 mld euro. Według Eurostatu fale upałów, powodzie i burze spowodowały w UE straty gospodarcze, które rosły o prawie 2 proc. rocznie do wysokości 145 mld euro w ciągu ostatnich 10 lat. W roku 2020 Grecja odnotowała najwyższe straty związane z klimatem spośród UE27 – 91 euro na mieszkańca. To ponad trzykrotnie więcej niż średnia UE wynosząca 27 euro.

Kto zyska, kto straci

Swiss Re Institute pokusił się o sporządzenie badania, z którego wynika, że w scenariuszu, gdyby nie zostały podjęte żadne działania w celu łagodzenia skutków zmian klimatycznych, Europa straciłaby około 11 proc. swojego PKB w perspektywie 2050 r. Dla porównania: Stany Zjednoczone – 10 proc., a Chiny – aż 24 proc.

W najbliższej przyszłości zmiany klimatyczne spowodują rozbieżności w dochodach poszczególnych osób, sektorów i regionów, fluktuacje na rynkach energii i na rynkach finansowych, presję inflacyjną i wzrost długu publicznego – oceniają eksperci Europejskiego Banku Centralnego.

Jednak zmiany klimatyczne nie wszystkich dotkną jednakowo. Długoterminowy wzrost temperatur zaszkodzi jednym krajom, a przyniesie korzyści innym. Według analizy autorstwa M. Burke’a, S. Hsianga i E. Miguela w roku 2100, przy założeniu niezłagodzonych zmian klimatycznych, PKB na mieszkańca w Afryce Subsaharyjskiej byłby o 80 proc. niższy, podczas gdy w Europie byłby o 70 proc. wyższy. Ich zdaniem optymalna temperatura, przy której osiągane są najlepsze wyniki gospodarcze, wynosi około 13°C. Ocieplenie powyżej tej temperatury powoduje spadek produktywności. W związku z tym kraje skandynawskie odniosą znaczne korzyści z globalnego ocieplenia, kraje śródziemnomorskie doświadczą ograniczenia wzrostu PKB, a pozostałe państwa europejskie odczują niewielki wzrost – konkludują naukowcy.

Kontrowersje wokół systemu ETS

Głównym instrumentem UE na rzecz ograniczenia emisji gazów cieplarnianych jest system handlu uprawnieniami do emisji (ang.: Emissions Trading Scheme – ETS). Uruchomiony w 2005 r. ETS organizuje obrót zbywalnymi pozwoleniami na emisje. Objętych nim jest ponad 14 000 elektrowni, elektrociepłowni i zakładów przemysłowych w 30 krajach (poza UE27: Norwegia, Szwajcaria i Islandia), co odpowiada 40 proc. całkowitej emisji gazów cieplarnianych w UE.

Od samego początku istnienia systemu ETS rodziły się obawy co do jego wpływu na konkurencyjność regulowanych przedsiębiorstw. W istocie regulacje dotyczące ochrony środowiska mogą zwiększać koszty dla przedsiębiorstw i ograniczać produkcję. Niektórzy zatem spodziewali się, że przedsiębiorstwa objęte systemem ETS znajdą się w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z zagranicznymi konkurentami. W rezultacie będą przenosić moce produkcyjne do krajów o stosunkowo łagodniejszej polityce, powodując tzw. ucieczkę emisji.

Alternatywny pogląd głosi, że przedsiębiorstwa podlegające regulacjom ETS i cała unijna gospodarka, przeciwnie, staną się bardziej konkurencyjne w skali międzynarodowej dzięki kreowaniu innowacji minimalizujących emisje. W tym ujęciu ETS byłby siłą napędową niskoemisyjnych innowacji i wzrostu gospodarczego. Tę tezę trzeba jednak przynajmniej częściowo obalić.

Otóż ustalanie cen emisji CO₂ niewątpliwie pobudza innowacje w zakresie oszczędzania energii. Przedsiębiorstwa objęte systemem ETS zwiększają innowacje niskoemisyjne (mierzone na podstawie zgłoszeń patentowych) o 10 proc. w porównaniu z tymi nieobjętymi systemem ETS – wynika z analizy autorstwa R. Calela i A. Dechezleprêtre’a. To, że emisje gazów cieplarnianych w UE spadły od 2005 roku o blisko 41 proc. w sektorach objętych systemem ETS, wynika w dużej mierze z poprawy efektywności energetycznej i większego wykorzystania energii odnawialnej, do której mobilizuje opodatkowanie CO₂. O ile jednak liczne badania wykazały, że ETS zwiększył działalność innowacyjną w zakresie technologii niskoemisyjnych wśród podmiotów objętych regulacją, o tyle nie ma dowodów, że ich konkurencyjność w związku z tym uległa poprawie.

Polifonia na temat dotychczasowego oddziaływania ETS

Dotychczasowy wpływ polityki klimatycznej na gospodarkę realną w UE jest niejednoznaczny. Niektóre badania wykazują istotny efekt ujemny. Na przykład D. Känzig stwierdza, że ​​unijna polityka klimatyczna przyniosła znaczne i trwałe skutki hamujące. Dotyczy to PKB, zagregowanych inwestycji, zagregowanej konsumpcji i bezrobocia. Negatywny wpływ polityki klimatycznej w strefie euro na PKB dokumentują także W. McKibbin, M. Konradt i B. Weder di Mauro. Inne badania wskazują na neutralne (G. E. Metcalf, J. H. Stock) lub nawet pozytywne (Á. Estrada, D. Santabárbara) skutki polityki klimatycznej dla gospodarki realnej.

O braku negatywnego wpływu na wyniki gospodarcze spółek poddanych reżimowi ETS, a tym samym na konkurencyjność europejskiego przemysłu czytamy w raporcie autorstwa A. Dechezleprêtre’a, D. Nachtigalla i F. Venmansa, wydanym pod egidą OECD. Mało tego: ETS doprowadził zdaniem autorów do wzrostu przychodów i aktywów trwałych regulowanych przedsiębiorstw, co można wytłumaczyć zwiększeniem przez nie zielonych inwestycji i w konsekwencji wzrostem produktywności. Trzeba jednak zaznaczyć, że okres 2005-2012, którego dotyczyło badanie OECD, charakteryzował się stosunkowo niskimi cenami uprawnień wynoszącymi średnio 20 euro za tonę CO₂ oraz hojnymi przydziałami bezpłatnych uprawnień. Obecnie ceny uprawnień oscylują wokół 88 euro za tonę CO₂, a wskutek drakońskiej reformy systemu ETS będą jeszcze wyższe. Dopiero okaże się zatem, czy ustalenia te sprawdzą się w środowisku wysokich cen.

Fit for 55 przyjęty wbrew Polsce

Przy walnym sprzeciwie Polski w kwietniu 2023 r. uchwalono reformę systemu ETS. Stanowi ona element pakietu „Fit for 55”, który ma umożliwić UE redukcję emisji gazów cieplarnianych netto o co najmniej 55 proc. do 2030 r. w porównaniu z poziomem z 1990 r. i osiągnięcie neutralności klimatycznej w 2050 r. Od czasu wprowadzenia systemu ETS emisje w sektorach nim objętych spadły o 41 proc. Nowy cel to redukcja o 62 proc. w perspektywie 2030 r. W okresie 2026-2034 będą wygaszane bezpłatne uprawnienia, zatem wszystkie emisje będą wiązały się z opłatami. Może to podnieść cenę na aukcjach ETS do około 130 euro, a skrajnie nawet 200 euro – szacują analitycy think tanku Centre for Climate and Energy Analyses. W tych warunkach gospodarka może doświadczyć początkowej inflacji po stronie podaży, po której nastąpi przedłużająca się presja deflacyjna po stronie popytu, czyli niechęć do inwestycji i konsumpcji.

W Polsce, zważywszy na strukturę krajowego miksu energetycznego (struktura produkcji energii według kryterium jej nośników), koszt uprawnień do emisji może stanowić nawet do 40 proc. ceny energii elektrycznej i 55 proc. kosztów ciepła sieciowego. Będzie to przytłaczające obciążenie finansowe dla gospodarstw domowych, a dla biznesu – przeszkoda w modernizacji i inwestycjach proekologicznych – ostrzega polski resort klimatu.

System ETS zostanie rozszerzony o emisje z żeglugi morskiej oraz ze spalania odpadów komunalnych. Ponadto stopniowo wycofywane będą bezpłatne przydziały dla sektora lotniczego. Nowy system ETS2 powstanie dla budownictwa i transportu drogowego. Część dochodów z uprawnień sprzedawanych w ramach ETS2 zasili Społeczny Fundusz Klimatyczny dedykowany najwrażliwszym konsumentom i mikroprzedsiębiorcom. Polska ma być jego największym beneficjentem z przydziałem szacowanym na ok. 50 mld zł w okresie 2025-2032.

Aby odejście od węgla i ropy nie było zbyt kosztowne, Komisja Europejska dopuściła wykorzystywanie gazu ziemnego jako przejściowego źródła energii dłużej, niż pierwotnie przewidywano. Jest to dobra decyzja, wbrew opiniom ekologów, jakoby gaz ziemny zmniejszał zachęty do inwestowania w odnawialne źródła energii.

Przeciwko „ucieczce emisji”

Zdając sobie sprawę z negatywnego wpływu systemu ETS na konkurencyjność unijnego przemysłu, Komisja Europejska zaproponowała wdrożenie nowej taryfy na import do UE, której celem jest zapobieżenie „ucieczce emisji” do jurysdykcji wolnych od restrykcyjnych norm klimatycznych. Energochłonne surowce objęte tym tzw. granicznym podatkiem węglowym, czyli mechanizmem dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji dwutlenku węgla (CBAM) – cement, aluminium, nawozy, produkcja energii elektrycznej, wodór, żelazo i stal – pożegnają się z bezpłatnymi uprawnieniami. Będzie to jednak rozłożone w czasie (2026-2034), a opłata będzie miała zastosowanie tylko do tej części emisji, która nie korzysta z bezpłatnych uprawnień w ramach ETS. Dzięki temu CBAM powinien być zgodny z zasadami Światowej Organizacji Handlu, choć rozstrzygnięcie w tej sprawie jeszcze nie zapadło. Sama Bruksela szacuje, że graniczny podatek węglowy zmniejszy łączną wartość importu surowców energochłonnych o niemal 12 proc. do 2030 r.

Komu wierzyć?

Z opublikowanej przez Komisję Europejską symulacji skutków projektowanych zmian wynika, że ​​w skali UE27 wpływ pakietu „Fit for 55” zarówno na PKB, jak i zatrudnienie będzie znikomy. Inwestycje przedsiębiorstw i rządów powinny skorzystać na transformacji w ciągu następnej dekady i pobudzić popyt, choć różnice między poszczególnymi krajami mogą być znaczne w zależności od udziału paliw kopalnych w miksie energetycznym, struktury popytu oraz wrażliwości gospodarstw domowych i małych przedsiębiorstw.

Tymczasem w raporcie OECD z lipca br. czytamy, że w latach 2019-2030 gospodarka UE będzie rosła o 1,3 proc. w scenariuszu z „Fit for 55” (a mogłaby rosnąć w tempie 3 proc. bez „Fit for 55”). Również dynamika zatrudnienia wypada niekorzystnie w scenariuszu uwzględniającym „Fit for 55” w porównaniu ze scenariuszem bazowym. W przypadku pracowników fizycznych i rolnych spadnie ono o 3 proc. (kontra 2 proc. w scenariuszu bazowym) i wzrośnie o 4-5 proc. w przypadku pozostałych zawodów (kontra 5-6 proc. w scenariuszu bazowym).

Ceny uprawnień do emisji pójdą w górę

Pewne jest, że biedniejsze państwa członkowskie są bardziej narażone na skutki rozszerzenia cen emisji CO₂. A te, które mają chłodniejszy klimat i zużywają więcej ciepła, będą musiały podołać wyższym kosztom emisji. Opodatkowanie transportu drogowego i budownictwa w ramach systemu ETS2 nałoży na gospodarstwa domowe o niskich dochodach obciążenia trudne do udźwignięcia. Domniemywa się, że rozziew cenowy pomiędzy obecnym ETS a ETS2 (transport i budownictwo) będzie z czasem się zawężać. Stanie się to jednak nieprędko, bo 40-proc. redukcja emisji w transporcie i budownictwie wymagałaby osiągnięcia cen na poziomie 170 euro za tonę CO₂ – szacują autorzy raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego, European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition (ERCST) i Cambridge Econometrics. W związku z tym koszty emisji spowodują średnioroczny wzrost wydatków gospodarstw domowych na energię o 44 proc. w transporcie i 55 proc. w budynkach mieszkalnych w pierwszym (najbiedniejszym) kwintylu dochodów – czytamy we wspomnianym raporcie. Co więcej, gdyby sektory te miały zostać włączone do obecnego systemu, to istniejące sektory ETS, które lepiej reagują na „zachęty” cenowe, musiałyby szybciej ograniczać emisje, aby osiągnąć ogólny cel ETS na rok 2030, a to wiązałoby się z ryzykiem znacznych strat dla unijnego przemysłu.

Dotacje + recykling dochodów z ETS

Obok polityki kija, którą reprezentuje system ETS, potrzebna jest polityka marchewki w postaci subwencjonowania inwestycji w zielone technologie. A może dotacje by wystarczyły jako alternatywa dla podatku węglowego? Większość analityków uważa, że poleganie wyłącznie na dotacjach nie będzie w stanie dostatecznie spowolnić globalnego ocieplenia. K. Meng dowodzi, że koszty dla państwa (a więc podatników) byłyby horrendalne, a sama polityka dotacji musiałaby obowiązywać przez co najmniej 50 lat, aby mieć szanse powodzenia. Jednocześnie w opiniach ekspertów powtarza się postulat, aby reinwestować 100 proc. dochodów budżetu państwa z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji CO₂ w rozwiązania torujące drogę transformacji energetycznej.

Polityka oparta na opodatkowaniu emisji rzeczywiście mobilizuje firmy do innowacji. Jednak nowe wyśrubowane cele klimatyczne mogą istotnie pogorszyć sytuację materialną wrażliwych konsumentów i stwarzają poważne problemy w zakresie konkurencyjności kosztowej dla przemysłu europejskiego. Zapowiedziana likwidacja bezpłatnych uprawnień do emisji nie pozostanie bez wpływu na unijny eksport. Z kolei graniczny podatek węglowy sprawi, że ceny importu towarów wzrosną, a wraz z nimi poszybują koszty dla unijnych producentów. Nikt nie jest dziś w stanie realistycznie ocenić, na jak długo.

Bilans gospodarczy zmian klimatu pozostaje więc wielką niewiadomą. Rzeczywisty efekt polityki klimatycznej zależy w dużej mierze od odpowiedzi technologicznej. Im szybciej wejdą technologie przyjazne dla klimatu, tym bardziej pozytywny będzie średnioterminowy wpływ na produkcję i produktywność.