Sejm poprzedniej kadencji nie zdążył uchwalić nowej ordynacji podatkowej, nad którą Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego pracowała pięć lat. Co się obecnie dzieje z projektem?

Prof. Leonard Etel, przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego: Formalnie 10 listopada 2019 r. zakończyła się pięcioletnia kadencja komisji. Nadal jednak obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania komisji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1471). Wynika z niego (par. 9), że komisja skończy swoją działalność dopiero wraz z opublikowaniem w Dzienniku Ustaw nowej ordynacji podatkowej. Na razie skończyła się tylko nasza kadencja, minister finansów nie wystąpił z wnioskiem do premiera o powołanie przewodniczącego i członków komisji na nową kadencję. Formalnie więc stara komisja zakończyła działalność, a nowej nie ma. Czekamy na ruch ministra finansów.

Nie rozumiem. To dotychczasowa komisja funkcjonuje jeszcze czy nie?

Z rozporządzenia wynika, że komisja dalej funkcjonuje, ale trzeba powołać skład na nową kadencję. Aby tak się stało, minister finansów musi wystąpić z wnioskiem do premiera o powołanie przewodniczącego, a później pozostałych członków komisji.

Czy w ogóle jest potrzeba, by powołać nowy skład?

Moim zdaniem komisja wykonała powierzone zadanie, a więc przedstawiła projekt nowej ordynacji podatkowej. To był jej podstawowy cel. W rozporządzeniu wyznaczono nam również dodatkowy – dbanie o projekt na etapie prac parlamentarnych. Chodzi o to, byśmy sprawowali pieczę nad całym projektem, który liczy przecież ponad 800 artykułów.

Od 10 listopada minęły prawie trzy miesiące. Czy nowa ordynacja podatkowa zostanie uchwalona?

Mam obawy. Niepokojące jest to, że obecnie nic nie dzieje się w sprawie nowej ordynacji, choć powinno. W grę mogą wchodzić różne scenariusze, w tym taki, że jeśli nikt nie będzie mówił o projekcie, to po prostu zostanie on odłożony do szuflady i problem zniknie. Tyle że to błędne myślenie, problem nie zniknie. Nie widzę bowiem możliwości dalszego funkcjonowania obecnej ordynacji podatkowej.

Dlaczego? Już pod koniec zeszłego roku rząd wziął pewne rozwiązania z projektu nowej ordynacji i przekleił do obecnej.

Obecna ordynacja z kilku powodów musi zostać zastąpiona nową. Po pierwsze, poziom legislacyjny obecnej ustawy pozostawia wiele do życzenia. Po drugie, obecna ordynacja była nowelizowana już 160 razy. W ciągu ostatnich trzech lat co roku publikowany był tekst jednolity. Tylko w zeszłym roku, już po opublikowaniu kolejnego tekstu jednolitego obecnej ordynacji (co nastąpiło w maju), zmieniła się ona 14 razy.

Gdzie dostrzega pan niedostatki legislacyjne, o których pan mówi?

Przykładowo w obecnej ustawie są trzy słowniczki. Mamy też nieszczęsny przepis art. 119zzk, a w art. 119 mamy 80 jednostek redakcyjnych. Innymi słowy, można powiedzieć że w jednym artykule mieści się 80.

Obecną ordynację trzeba też zmienić, bo brakuje w niej nowoczesnych rozwiązań. Co prawda ustawodawca stara się je wprowadzać, ale nie pasują one do tego aktu. Nie można wprowadzać nowoczesnych konstrukcji bez naruszania struktury. Nie są też naprawiane przepisy, które od wielu lat źle funkcjonują. Konieczne jest napisanie przepisu od nowa.

Jakich nowych rozwiązań nie da się wprowadzić do obecnej ordynacji?

Nie da się np. wprowadzić opracowanego już nowego katalogu zasad ogólnych prawa podatkowego. Dziś zasady są w dwóch miejscach, część w art. 120–129 i jedna w art. 2a (rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść podatnika). Obecna struktura nie pozwala na wprowadzenie całego katalogu zasad, bo nie wiadomo, gdzie mielibyśmy go zamieścić. Jaki jest z tym problem, widać na przykładzie wprowadzonej niedawno do kodeksu postępowania administracyjnego i do prawa przedsiębiorców zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Nie ma jej w ordynacji podatkowej, choć powinna być. W efekcie podatnik przedsiębiorca ma ochronę wynikającą z tej zasady, a podatnik nieprzedsiębiorca jej nie ma. Coś tu jest więc nie tak. Oczywiście w projekcie zaproponowaliśmy dużo więcej nowych zasad, w tym np. obowiązek udzielania zobowiązanemu informacji przez organy podatkowe. Katalog trzeba wprowadzić jednak kompleksowo, a nie pojedynczo.

A jednak od 1 lipca br. umowa o współdziałanie będzie częścią obecnej ordynacji. Udało się ją więc upchnąć...

To tylko jedno z wielu rozwiązań, które powinny być w ordynacji. Powinny się w niej znaleźć również mediacje, umowa podatkowa. Tych rozwiązań kompleksowo nie da się wprowadzić do obecnej ustawy, bo to wymagałoby przebudowy trzech czwartych obecnych przepisów. Skutki tego typu umów muszą być uwzględnione na etapie wymiaru podatku, trybów nadzwyczajnych, odsetek itd. Stara ordynacja blokuje wprowadzenie nowoczesnych regulacji. Nie można wprowadzić np. kontroli na zamówienie, środków zwalczania przewlekłości postępowania ani rezygnacji z odwołania od decyzji na rzecz skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy ten sam naczelnik urzędu celno-skarbowego orzeka w I i II instancji. W tym celu trzeba przebudować całą procedurę, a taką możliwość daje jedynie nowa ustawa.

A gdyby jednak MF uparło się i powyjmowało poszczególne elementy z projektu nowej ordynacji i powkładało je do obecnej? Jaki byłby tego efekt?

Zaczęłyby powstawać kolejne potworki legislacyjne. Ich efektów nikt nie byłby w stanie przewidzieć, ponieważ ujawniałyby się one dopiero na etapie stosowania. Tego zrobić nie można.

Które instytucje powinny być – jak pan powiedział – naprawione?

Najlepszym przykładem jest przedawnienie. Obecnie bieg terminu przedawnienia może być przerwany (w efekcie biegnie na nowo) przez zastosowanie środka egzekucyjnego i może to się zdarzyć wielokrotnie (nie ma limitu przerwań z tego powodu). W praktyce przedawnienie może w ogóle nie nastąpić, a to nie jest normalne. Trzeba to naprawić. Inna kwestia to zawieszanie biegu terminu przedawnienia w związku ze wszczęciem postępowania karnoskarbowego. To z kolei trzeba w ogóle wyeliminować. Słowem, przedawnienie trzeba napisać od nowa.

Kolejny problem to przepisy o nadpłacie. Zwykły Kowalski nie ma praktycznie szans, by je zrozumieć. Tak są one poszatkowane.

Nie można ich poprawić?

Nie, trzeba je napisać od nowa. Komisja już to zrobiła, wystarczy zrobić ostatni krok i uchwalić nową ordynację podatkową.

Co, jeśli MF i rząd wycofają się ostatecznie z tego projektu?

Trudno byłoby taką decyzję uzasadnić. Podjęliśmy wszystkie kroki, aby wypracować i skonsultować projekt nowej ordynacji podatkowej. Same konsultacje trwały półtora roku, co jest ewenementem w podatkach. Projekt jako rządowy został wniesiony do Sejmu poprzedniej kadencji i był po I czytaniu. Rząd i MF przed wyborami parlamentarnymi deklarowały poparcie dla niego. Przyjęcie nowej ordynacji jest w programie wyborczym partii rządzącej. Niczego w projekcie nie brakuje. Panuje powszechna zgoda co do tego, że nowa ordynacja podatkowa jest niezbędna. Nie widzę więc powodów, żeby MF i rząd mieli wycofać się z gotowego przecież projektu.

A jeśli MF uzna inaczej?

Obecna ordynacja będzie blokowała wprowadzenie niezbędnych zmian. Proszę zwrócić uwagę, że Komisja Europejska i OECD pracują nad kolejnymi przepisami uszczelniającymi, które jako kraj będziemy musieli wprowadzić do ordynacji. Stara ordynacja na to nie pozwala.

A co, jeśli nowe kierownictwo MF uzna, że projekt nie spełnia oczekiwań?

W takim przypadku możliwe są dwa scenariusze. Teoretycznie projekt mogliby napisać od nowa pracownicy MF, ale nie będzie on spełniał podstawowego wymogu – zabezpieczenia jednocześnie interesu podatników i interesu organów podatkowych. Pracownicy MF są w stanie napisać przepisy, które uwzględnią przede wszystkim interes fiskusa.

Inna opcja to powołanie nowej komisji kodyfikacyjnej, która napisze projekt od nowa. Jest to również możliwe, ale po co w takim razie rząd poprzedniej kadencji przyjął projekt nowej ordynacji i wniósł go do Sejmu? Po co przez półtora roku przeprowadzane były konsultacje, w których wypowiedziały się wszystkie środowiska, w tym również oczywiście MF. Co więcej, nie ma pewności, że nowa komisja napisałaby lepszy projekt. Nawet jeśli podjęłaby się takiego zadania, to potrzebowałaby czasu na jego opracowanie. Można śmiało założyć, że w tej kadencji Sejmu nie dałoby się wypracować i uchwalić innego projektu.

Co zatem pozostaje?

Nie widzę alternatywy dla uchwalenia obecnego projektu nowej ordynacji.

Czy pana zdaniem obecny projekt wymaga jeszcze zmian?

Może być zmieniany, ale nie musi. Moim zdaniem można go udoskonalić, można go też odchudzić, wyodrębniając przepisy uszczelniające podatki do innej ustawy. Można więc z projektu wydzielić np. przepisy dotyczące klauzuli generalnej przeciw unikaniu opodatkowania, MDR, STIR itd. Kodeks prawa podatkowego nie powinien się zmieniać kilkanaście razy w roku. A będzie tak się działo, jeśli pozostawimy w nim przepisy uszczelniające, których będzie przybywać.

Komisja pracowała jednak nad inną koncepcją – by w ordynacji znalazły się również przepisy uszczelniające podatki. Skąd więc teraz zmiana podejścia?

Komisja od początku stała na stanowisku, że przepisów uszczelniających nie należy uwzględniać w ordynacji. Częściowo nas posłuchano, czego efektem jest wyłączenie z ordynacji od 1 stycznia 2020 r. przepisów o uprzednich porozumieniach cenowych (APA) i przeniesienie ich do odrębnej ustawy. Od początku staliśmy na stanowisku, że tak samo należy zrobić z przepisami o STIR, o MDR, a nawet dotyczącymi klauzuli generalnej przeciw unikaniu opodatkowania. W tym zakresie jednak MF miało inne zdanie, dlatego te regulacje są w projekcie nowej ordynacji.

Skoro prace nad projektem nowej ordynacji trwały pięć lat, komisja przeprowadziła szerokie konsultacje, to czego jeszcze brakuje, aby ten projekt uchwalić?

Wydaje się, że jedynie decyzji, aby wnieść ponownie projekt do Sejmu i go uchwalić. Wystarczy go jedynie uzupełnić o to, co pojawiło się w obecnej ordynacji od 1 stycznia br. (np. rozszerzenie przepisów o solidarnej odpowiedzialności na przypadki, gdy podatnik przelewa należność na konto spoza wykazu czynnych podatników VAT – art. 117ba ordynacji). Dobrze byłoby wyodrębnić przepisy uszczelniające do innej ustawy, ale to już jest decyzja MF. Wystarczy więc zrobić ostatni krok i dokończyć dzieła, aby od 1 stycznia 2021 r. nowa ordynacja podatkowa stała się obowiązującym prawem.

Sam projekt zakładał, że nowa ordynacja wejdzie w życie 1 stycznia 2021 r. Czy uchwalenie jej teraz, np. w I połowie tego roku, nie powinno wiązać się z przesunięciem terminu wejścia w życie?

Nie. Uważam, że uchwalenie nowej ordynacji w najbliższych miesiącach nie wymaga zmiany terminu jej wejścia w życie. Powinna zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2021 r.

>>> Czytaj też: Jak potoczy się spór Polski z Komisją Europejską o sądy? Oto trzy scenariusze