Czy takie protekcjonalne działania są w ogóle możliwe i skuteczne w dobie wielorakich globalizacyjnych gospodarczych powiązań? Co determinuje politykę rozwoju przemysłów strategicznych?

Sektory strategiczne to dziedziny przemysłu, które wywierają zasadniczy wpływ na krajowe gospodarki, tworząc jednocześnie silne powiązania z innymi obszarami. Mają duże znaczenie dla długoterminowego wzrostu PKB i wpływają na inwestycje. W przypadku krajów rozwiniętych to te sektory, które tworzą pozytywne efekty zewnętrzne oraz wysokie korzyści skali oparte na zastosowaniach nauki i wiedzy, generując jednocześnie efekt spillover. Wśród najważniejszych wymienia się siedem:

Reklama
  • przemysł nowej generacji technologii informacyjnych;
  • ochrony środowiska i oszczędności energii;
  • nowych energii;
  • biologii;
  • produkcji elektronicznego sprzętu wyższej klasy;
  • nowych materiałów;
  • nowej energii napędów samochodów.

Kraje rozwijające się, które gonią Zachód również zmieniają swoje podejście do sektorów strategicznych, skłaniając się ku wyżej wymienionym, czego dobrym przykładem są Chiny.

Kiedy państwo powinno angażować się kapitałowo w gospodarkę? Dr Remigiusz Lewandowski z Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania UMK w Toruniu wskazuje na dwa takie przypadki. - Najpowszechniej stosowaną przesłanką jest oczywiście szeroko rozumiane bezpieczeństwo – państwowa kontrola nad tymi spółkami, których działalność jest istotna z punktu widzenia obronności i zapewnienia sprawnego funkcjonowania gospodarki. Drugą istotną przesłanką jest realizacja przez państwo i kontrolowane przezeń spółki celowe nowych przedsięwzięć, które są strategiczne z punktu widzenia polityki gospodarczej państwa, a równocześnie których sektor prywatny nie jest skłonny przeprowadzić z uwagi na poziom ryzyka i/lub poziom koniecznych nakładów inwestycyjnych – mówi ekspert.

Model anglosaski

Kraje rozwinięte stosują kilka modeli relacji państwa ze strategicznymi sektorami. W anglosaskich formalny udział państwa występuje bardzo rzadko, co nie znaczy, że USA czy Wielka Brytania nie kontrolują prywatnych strategicznych spółek, na przykład zbrojeniowych. Działają one bowiem w legislacyjnym środowisku, które mocno karze za niestosowanie się do przepisów. Dotyczy to chociażby zakazu eksportu technologii podwójnego zastosowania (cywilnego i wojskowego). W USA silnym „motywatorem” dla firm zbrojeniowych są też państwowe kontrakty, a przecież amerykański budżet na wydatki związane z obronnością jest zdecydowanie największy na świecie. Wielka Brytania i USA nie mają też jednak problemu z przejmowaniem dużych części sektora prywatnego, gdy sytuacja tego wymaga. Na przykład podczas kryzysów finansowych. Przykład? Firmy „zbyt duże by upaść”.

Gospodarka USA jest uważana za najbardziej liberalną na świecie, ale federalny rząd doskonale kontroluje to, w jakim stopniu amerykańskie firmy z kluczowych sektorów są pod wpływem kapitału zagranicznego.

Co prawda w amerykańskim prawie podmioty zagraniczne są traktowane na równi z krajowymi, ale działalność inwestorów spoza USA jest doskonale monitorowana pod kątem bezpieczeństwa narodowego i kontroli krytycznej infrastruktury. Chodzi o takie zasoby, systemy i sieci, które mają duży wpływ na bezpieczeństwo ekonomiczne i społeczne. Warto podkreślić, że państwowe organy w USA mają sporą swobodę w zakresie kontroli zagranicznych inwestycji. Z drugiej strony Departement Stanu i amerykański rząd słyną z obrony interesów firm z USA na świecie, czego doskonałym przykładem było niedawne zamieszanie przy okazji procedowania ustawy „lex TVN”, która uderzyła bezpośrednio w koncern Discovery.

UE w rozkroku

Rządy krajów Wspólnoty stoją przed trudnym zadaniem. Z jednej strony chcą przyciągać zagraniczne inwestycje, a unijne ustawodawstwo kładzie nacisk na swobodny przepływ kapitału, wolność konkurencji i swobodną przedsiębiorczość. Z drugiej jednak muszą chronić ważne interesy strategicznych sektorów unijnej gospodarki przed wpływami spoza kontynentu.

Jak wygląda analizowana tu polityka w największych krajach UE? Ciekawym przypadkiem jest Francja, której gospodarka była zawsze silnie oparta na państwowych firmach wspieranych hojnie publicznymi środkami. Pod koniec lat 80. zaczęła jednak prywatyzację ˗ w dużej mierze pod wpływem zagranicznych neoliberalnych nacisków. Poza tym unijne prawodawstwo blokowało możliwość szerokiego finansowego wsparcia dla państwowych firm z publicznych środków, a protekcjonistyczna strategia okazała się poza tym mało skuteczna. Obecnie Paryż szuka równowagi, zachowując kontrolę nad sektorami strategicznymi oraz charakterem i skalą prywatyzacji. W 2005 roku powstał specjalny dekret zawierający wykaz sektorów, które muszą znajdować się pod kontrolą państwa. To na przykład działalność firm zajmujących się produkcją lub badaniami nad sprzętem dostarczanym francuskiemu Ministerstwu Obrony czy dotycząca dóbr i technologii o cywilnym i militarnym zastosowaniu. Nad Sekwaną dominuje obecnie narracja, że „defensywny” protekcjonizm jest niekorzystny dla gospodarki i rozwoju francuskich firm. Alternatywą jest dążenie do tego, by ośrodki decyzyjne przedsiębiorstw pozostały we Francji i reforma systemu finansowego, która sprawi, że Francuzi w większym stopniu będą kontrolowali francuskie spółki jako akcjonariusze.

Również Włochy podjęły w 2011 roku próbę ograniczenia wpływu obcego kapitału na rodzime firmy, co było odpowiedzią na groźbę przejęcia włoskiego giganta Parmalat przez francuską firmę Lactalis. Powstał dekret, który miał chronić najważniejsze firmy z sektora przemysłu przetwórczego, telekomunikacyjnego, energetycznego oraz obronnego. Kolejny głośny przypadek kontrowersyjnego przejęcia to próba zagarnięcia dużej części włoskiego sektora energetycznego przez grupę Edison. Paryż i Rzym uważnie obserwują swoje działania na tym polu i stosują zasadę wzajemności, próbując odpowiadać na próby przejęć i fuzji odwetami w ramach prawnych możliwości obowiązujących w drugim z państw.

Specyficzny model kontroli nad sektorami strategicznymi mają Niemcy. Koncentrują się m. in. na kontroli inwestycji kapitału pochodzącego z krajów naftowych, głównie w telekomunikacji i transporcie. Giganci energetyczni jak RWE czy E.ON to spółki akcyjne z bardzo rozproszonym akcjonariatem, jednak należy pamiętać, że w jego skład wchodzi zarówno niemiecki rząd, jak i landy.

Wiele kluczowych europejskich koncernów powstało przy dużym udziale państwa (chociażby Airnus/EADS czy Embraer). Bez silnie protekcjonistycznej polityki nie byłby też możliwy gospodarczy cud, dzięki któremu tzw. azjatyckie tygrysy stały się globalnymi potęgami gospodarczymi. Nieprzypadkowo w odniesieniu do Japonii stosuje się od lat 90. określenie „kierowana gospodarka rynkowa typu keynesowskiego”.

Stopień zaangażowania azjatyckich rządów w politykę gospodarczą ewoluował w czasie, ale jej stałym elementem była zawsze koncentracja państwa na innowacjach i tworzeniu innowacyjnego przemysłu. Awersem tej monety jest przypadek Irlandii. Wielu ekspertów obserwujących skutki tamtejszej szerokiej prywatyzacji z lat 90. bardzo negatywnie ocenia kierunek, w jakim w jej wyniku podążyły publiczne firmy. Wzrost konkurencyjności i innowacyjności to jednak nie wszystko; w analizie sektorów kluczowych warto uwzględnić także wpływ kontroli nad danymi sektorami na bezpieczeństwo.

Kontrola inwestycji po polsku

W połowie 2020 roku w Polsce weszła w życie nowelizacja ustawy o kontroli niektórych inwestycji, która ma jeszcze lepiej niż poprzednia chronić polskie spółki przed wrogimi przejęciami przez kapitał pochodzący z krajów spoza UE. W zamyśle rządu ˗ głównie z Rosji i Chin. Takich jak na przykład próba przejęcia Grupy Azoty przez rosyjski Acron. Za sprawą nowych przepisów prezes UOKiK może decyzją administracyjną rozstrzygać o tym, czy próba nabycia polskiej firmy przez inwestorów spoza UE i OECD godzi w ochronę porządku, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego. Przed wprowadzeniem powyższych przepisów kontrola inwestycji zagranicznych była realizowana wyłącznie przez ministerstwa (m. in. Ministerstwo Aktywów Państwowych, Gospodarki Morskiej lub MON).

Przez pierwszy rok obowiązywania nowego prawa, które skądinąd jest komentowane przez wiele biznesowych środowisk jako zbędne, UOKiK nie zablokował ani jednego takiego przejęcia. W całym tym okresie urząd analizował około 10 transakcji. Jednym z uzasadnień ustawy „lex TVN” było rzekome zablokowanie możliwości przejmowania kontroli przez zagraniczny kapitał nad polskimi kluczowymi firmami, ale jak się okazuje, takich prób właściwie nie ma, a zainteresowanie polskimi podmiotami jest małe.

W rozporządzeniu z poprzedniego roku, w którym znalazł się wykaz „spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa”, znajdziemy 32 podmioty. Zaskakiwać może obecność na tej liście Polskiego Radia, Telewizji Polskiej i Totalizatora Sportowego. Trudno nazwać sektory, w których działają te firmy jako strategiczne czy newralgiczne z punktu widzenia funkcjonowania państwa i pozbyć się wrażenia, że wykaz ma w dużej mierze polityczny charakter. W przypadku energetyki na przykład newralgiczne dla stabilności państwa są podmioty, które sprawują pieczę nad surowcami bądź kontrolują ich obrót albo są np. bardzo istotnym odbiorcą. W jakich celach państwo angażuje się kapitałowo w konkretne spółki?

Niestety tu mamy problem, albowiem nie doczekaliśmy się dotąd po stronie administracji rządowej strategii właścicielskiej określającej cele swojej aktywności na rynku kapitałowym. Nie znając określonych celów państwa trudno jest więc dokonywać oceny zarządzania tymi spółkami. W gospodarce wolnorynkowej zaangażowanie kapitałowe państwa może wynikać z kilku podstawowych przesłanek, a w ramach każdej z nich obowiązywać powinna doktryna racjonalizacji ekonomicznej – mówi Lewandowski.

Integracja i koncentracja

A może powinniśmy skorzystać z bardziej naukowego podejścia przy wskazywaniu na strategicznie istotne obszary i firmy? Remigiusz Lewandowski pisze w artykule „Sektory gospodarcze o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa”, że przedsiębiorstwa o strategicznym znaczeniu to podmioty gospodarcze, których zakłócenia działalności znacząco naruszą bezpieczeństwo państwa. „Zakłócenie działalności w szczególności dotyczy ciągłości dostaw, jakości wytwarzanych produktów lub świadczonych usług oraz poufności prowadzonej działalności, o ile poufność taka jest konieczna z uwagi na bezpieczeństwo państwa” – czytamy w tekście. Proponuje dwa kryteria kwalifikacyjne do wyboru takich przedsiębiorstw: prowadzenie działalności gospodarczej bezpośrednio na potrzeby związane z bezpieczeństwem państwa oraz wysoki poziom integracji danego sektora gospodarki z innymi sektorami lub podstawowymi potrzebami życiowymi obywateli, przy równoczesnym wysokim stopniu koncentracji tego sektora. Pierwsze kryterium obejmuje obszary, które bezpośrednio odpowiadają za bezpieczeństwo państwa, czyli:

  • przemysł zbrojeniowy;
  • produkcję znaków pieniężnych (głównie banknotów) oraz dokumentów identyfikacyjnych i poświadczających różne uprawnienia.

Zadania te realizują głównie kontrolowane przez Skarb Państwa Polska Grupa Zbrojeniowa oraz Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych. Drugie kryterium stanowi połączenie dwóch czynników: stopnia integracji z innymi sektorami gospodarki oraz stopnia koncentracji analizowanego sektora. Generalnie im wyższy poziom integracji tym większe znaczenie danego sektora dla bezpieczeństwa kraju, im wyższa koncentracja, tym większe ryzyko wystąpienia w nim zakłóceń. Autor wymienia 6 sektorów, które spełniają oba powyższe kryteria:

  • wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną;
  • wydobycie, przesył, dystrybucja i magazynowanie paliw gazowych;
  • wytwarzanie, magazynowanie i przesył paliw płynnych;
  • telekomunikacja
  • działalność bankowa;
  • produkcja dokumentów i banknotów.

Lewandowski analizuje także w artykule, w jakim stopniu państwo kontroluje kapitałowo wymienione powyżej sektory. W największym stopniu dotyczy to produkcji banknotów i dokumentów oraz powiązanych z nimi systemów IT (za pośrednictwem PWPW). Przesył gazu jest ustawowo zmonopolizowany i odpowiada za niego Gaz-System, który należy w pełni do Skarbu Państwa. Również wydobycie, przesył, dystrybucja i magazynowanie paliw gazowych jest mocno kontrolowane przez państwo (obszar ten jest zdominowany przez PGNiG – w prawie 72 proc. kontrolowane przez państwo). Większość spółek z sektora zbrojeniowego weszło po konsolidacji przeprowadzonej w 2014 i 2015 roku w skład grupy kapitałowej Polskiej Grupy Zbrojeniowej, która również jest w pełni kontrolowana przez państwo, podobnie jak sektor paliw płynnych. Największa spółka odpowiadająca w Polsce za wytwarzanie energii, czyli PGE (kontrolująca znaczną część rynku) jest w 58 proc. w rękach państwa. Skarb Państwa posiada także 30 proc. udziałów w Tauronie (a kolejne 10 proc. kontroluje za pośrednictwem KGHM-u, który jest ważnym akcjonariuszem w tej spółce) oraz KGHM-ie (dokładnie 31,8 proc.).

Przyjrzyjmy się strukturze własnościowej banków komercyjnych w Polsce. Z danych KNF-u wnika, że w Polsce działa 30 banków komercyjnych, z czego 9 jest kontrolowanych przez Skarb Państwa. Największymi bankami w naszym kraju pod względem wartości kontrolowanych aktywów były w 2021 roku kolejno PKP BP, Bank Pekao, Santander Bank Polska, mBank oraz ING Bank Śląski (wartość ich aktywów zawierała się w przedziale od 372 do 196 mld zł). Skarb Państwa jest zdecydowanie największym udziałowcem PKO BP oraz pośrednio Banku Peako (poprzez PZU SA, w którym 34 proc. udziałów należy do państwa). Sektor telekomunikacyjny jest najsłabiej kontrolowaną kapitałowo przez państwo częścią gospodarki o strategicznym znaczeniu.

Jak widać państwo ma kontrolę nad strategicznymi z punktu widzenia bezpieczeństwa kraju sektorami i spółkami. Nasuwa się tu jeszcze jedno istotne pytanie.

Strategiczne musi być państwowe i dotowane?

Dziennikarz Dziennika Gazety Prawnej Maciej Miłosz stawia w tekście „Strategiczne gałęzie przemysłu - czy rząd zawsze musi do nich dopłacać?” ciekawą tezę. Według niego strategiczne firmy mogą być prywatne i zyskowne. Jedynym warunkiem jest, by rząd był w stanie wymusić od tych podmiotów realizowanie polityki zgodnej ze swoimi i państwowymi celami. Miłosz pisze:

„tymczasem w Polsce w ogóle nie przeprowadziliśmy debaty, czy to, co jest strategicznie istotne, musi być dotowane. Wydaje się, że taki punkt widzenia przyjęliśmy a priori. Spójrzmy na górnictwo – chcąc nie chcąc, jest to branża strategiczna”. Dalej kontynuuje: „Strategiczne wcale nie musi być państwowe – w Polsce dokładamy do nierentownych kopalń tylko z powodów politycznych. Nie ma u nas polityków zdolnych do powiedzenia, że czternastki i trzynastki nie są dane raz na zawsze. Za to zasady funkcjonowania przedsiębiorstw prywatnych można tak skonstruować, że interesy państwa będą znakomicie chronione, a w najgorszym razie – po prostu firmę znacjonalizować. Brzmi to radykalnie, ale tak powinno postępować sprawne państwo, które jest pod ścianą, a chce zapewnić bezpieczeństwo swoim obywatelom”.

- Funkcja własności jest tylko jedną z możliwości kształtowania przez państwo sektorów o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa. Państwo może też stosować przepisy regulujące działanie strategicznych obszarów, włącznie z wymogami dotyczącymi utrzymywania zapasów, określonych wskaźników itd., a także o przepisy ustawy o kontroli niektórych inwestycji – twierdzi Remigiusz Lewandowski.

Inna sprawa to jakość zarządzania kontrolowanymi podmiotami. Prof. Witold Kieżun mówił w tym kontekście o tzw. czterech jeźdźcach apokalipsy: gigantomanii, luksusomanii, korupcji i arogancji władzy. - W ostatnim czasie opinia publiczna epatuje informacjami na temat inwestycyjnych decyzji podejmowanych przez zarządy niektórych spółek z udziałem Skarbu Państwa, których ekonomiczna racjonalność jest wątpliwa. Najnowszymi i najbardziej spektakularnymi przykładami takich działań jest choćby zakup Polska Press przez PKN Orlen czy planowana fuzja PKN Orlen i Lotosu – mówi Lewandowski. Zwraca także uwagę na niekompetencję menedżerów i politycznie motywowane zmiany kadrowe. - Przywykliśmy do traktowania omawianych spółek nie tylko jako instrumentów w prowadzonej przez państwo długoterminowej polityce gospodarczej (co byłoby zrozumiałe), ale również jako narzędzi służących do umacniania wybranych środowisk politycznych i promowania określonych światopoglądów (głównie poprzez finansowanie różnego rodzaju aktywności) - dodaje. Dodatkowym problemem jest jego zdaniem to, że zarządzanie to dotyczy spółek notowanych na GPW, co oznacza że negatywne zjawiska dotykają inwestorów prywatnych.

Czy rząd powinien akceptować trwałą nierentowność lub sztucznie podtrzymywać nieuzasadnionymi zamówieniami rentowność przedsiębiorstw? - W takich przypadkach szczególnie ważna jest weryfikacja, czy dany podmiot faktycznie pełni strategiczną funkcję w systemie bezpieczeństwa. Jeśli nie, to naturalnym rozwiązaniem, bez względu na osiągane wyniki finansowe jest prywatyzacja, która powinna objąć szereg spółek obecnie znajdujących się w portfelu Skarbu Państwa. W przypadku zaś nierentownych spółek strategicznych konieczne jest przeprowadzenie programu restrukturyzacyjnego, nawet kosztem trudnych społecznie decyzji – mówi Lewandowski. Ekspert podkreśla, że kontrola kapitałowa państwa w spółkach strategicznych nie jest jednym narzędziem zapewniającym bezpieczeństwo. - Często jest to narzędzie prowadzące do patologii i niegospodarności. Dlatego powinno być raczej wyjątkiem, a nie zasadą - dodaje.