„Europa będzie wykuwać się w kryzysach i będzie sumą wszystkich rozwiązań, jakie przyjęto, by te kryzysy zakończyć” – pisał w swoich pamiętnikach Jean Monnet, jeden z ojców-założycieli wspólnoty europejskiej. Czy aby na pewno kryzysy są siłą napędową integracji europejskiej?
W poprzedniej dekadzie Unia Europejska doświadczyła szeregu kryzysów: zadłużeniowego w strefie euro, uchodźczego, brexitowego, pandemicznego, wreszcie inflacyjnego i energetycznego, będących pokłosiem rosyjskiej inwazji na Ukrainę. Dorobek UE w zakresie zarządzania kryzysowego dostarcza lekcji, które można zastosować obecnie i w przyszłości. Kluczowe pytanie brzmi: co zrobić, aby nie tylko przetrwać zawirowania, ale wyjść z nich silniejszym?
Gros wstrząsów, które dotykają UE, ma charakter asymetryczny, tzn. uderzają one tylko w część członków Wspólnoty, a nawet zwracają jednych przeciwko drugim, co utrudnia skuteczne ich zwalczanie. Kryzys migracyjny pokazał, jak przeciwstawne interesy mogą udaremniać próby zbiorowego działania, podobnie jak kryzys zadłużeniowy z widmem upadku euro i podziałem na Europę Północną i Południową, a obecnie geopolityczne i energetyczne starcie z Rosją.
Kryzys zadłużeniowy w strefie euro
Projekt unii walutowej nie przewidywał mechanizmów solidarności finansowej między państwami członkowskimi w sytuacjach kryzysowych. Osłabiony wskutek amerykańskiego kryzysu kredytów hipotecznych europejski system finansowy był bliski załamania. Nie wszystkie państwa UE ucierpiały jednak równomiernie. Południowi członkowie strefy euro nie tylko popadli w głęboką recesję, ale przede wszystkim musieli wdrożyć surową politykę zaciskania pasa, narzuconą przez członków z Północy jako warunek otrzymanej pomocy.
Rozpad strefy euro miałby druzgocące konsekwencje. To ryzyko skłoniło państwa członkowskie do zjednoczenia ponad podziałami i uzgodnienia daleko idących modyfikacji w architekturze finansowej. Obejmowały one awaryjne programy finansowania, nowe rygorystyczne reguły fiskalne oraz uruchomienie unii bankowej. Wobec braku wspólnej polityki fiskalnej unia walutowa pozostaje nieukończona, ale kroki podjęte podczas kryzysu stały się pouczającym doświadczeniem, pomocnym obecnie, gdy Wspólnota mierzy się z czterema wielkimi kryzysami: pandemicznym, geopolitycznym (związanym z wojną w Ukrainie), inflacyjnym i energetycznym.
Kryzys migracyjny
Kryzys migracyjny z lat 2015-16, podczas którego do UE wjechało ponad 1 mln osób, głównie z Syrii i Afganistanu, ujawnił głębokie podziały w UE. Rozbieżne doświadczenia historyczne jej członków ukształtowały odmienne postawy wobec imigracji. Kraje takie jak Niemcy i Szwecja zajęły stanowisko przyjazne, podczas gdy kraje Europy Środkowej, które przez dziesięciolecia istniały we względnej izolacji, odmówiły otwarcia swoich granic dla odmiennych kulturowo imigrantów. Z kolei państwa południowe, do których przybyła większość uchodźców, skarżyły się na brak solidarności. Na fali nastrojów antyimigracyjnych wypłynęły partie nacjonalistyczne.
Kryzys ten doprowadził do innowacji w polityce migracyjnej w ramach Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) oraz Agencji UE ds. Azylu. Wzmocnionym instytucjom wciąż jednak brakuje uprawnień wykonawczych, które zapewniałyby skuteczną kontrolę wszystkich zewnętrznych granic Unii. Do dziś strefa Schengen nie powróciła do pełnej funkcjonalności. Nadal nie ma porozumienia w sprawie nowego, kompleksowego systemu azylowego. Sprawia to, że UE pozostaje podatna na ponowne fale masowych migracji.
Brexit
W Radzie Europejskiej istnieją dwa bloki, z których każdy może tworzyć mniejszość blokującą przeciw drugiej: blok protekcjonistyczny, złożony z południowców i liberalny, złożony z państw północnych. Odejście Wielkiej Brytanii z UE osłabiło ten drugi, jako że Wielka Brytania była potężnym ludnościowo orędownikiem gospodarczo liberalnej Europy. Osłabiając blok liberalny, brexit paradoksalnie wzmocnił w Radzie i tak silną pozycję kluczowego państwa tego bloku, czyli Niemiec.
Wielka Brytania była jedną z dwóch (obok Francji) potęg wojskowych i dyplomatycznych UE. Bez niej wspólnotowa polityka zagraniczna utraciła atut niezwykle pożądany w geopolitycznej układance, w której trzeba stawić czoła mocarstwu takiemu jak Chiny. Wielka Brytania służyła ponadto za pomost między USA a Europą. Z drugiej strony brexit otworzył nowe możliwości dla europejskiej współpracy w zakresie obronności, ponieważ Wielka Brytania, jeszcze jako państwo członkowskie, konsekwentnie wetowała działania w tym kierunku, argumentując, że podważyłoby to status NATO.
Kryzys pandemiczny
Gdy rozkręcała się pandemia COVID-19, w łonie UE zwyciężyła mentalność egoistyczna. Poszczególne państwa rywalizowały o zakup trudno dostępnego wówczas sprzętu medycznego i początkowo sprzeciwiały się wysiłkom Komisji Europejskiej w zakresie koordynacji. Stare podziały między krajami Europy Północnej i Południowej utrudniały negocjacje w sprawie wspólnej odpowiedzi na nagłe załamanie gospodarki. W miarę jednak jak wirus rozprzestrzeniał się w całej Europie, kryzys był coraz częściej postrzegany jako wspólne zagrożenie, któremu trzeba przeciwdziałać poprzez zbiorowe działania.
Udało się zrobić dwie istotne rzeczy. Po pierwsze, wspólny zakup szczepionek, zapewniający równy dostęp do nich dla wszystkich państw członkowskich, niezależnie od ich siły ekonomicznej. Po drugie, kraje Europy Północnej (zwłaszcza Niemcy) zrozumiały, że katastrofalne skutki gospodarcze pandemii stanowią ryzyko dla przyszłości Wspólnoty. Odrzucając wieloletnie tabu, zgodziły się na wyemitowanie wspólnych obligacji, które zasiliły fundusz naprawczy w wysokości 750 miliardów euro.
Wojna w Ukrainie i kryzys energetyczny
Wkrótce po rozpoczęciu rosyjskiej inwazji na Ukrainę Komisja Europejska ostrzegała przed negatywnymi konsekwencjami wykorzystywania przez Putina eksportu energii jako broni geopolitycznej. Jednak interesy państw członkowskich są w tym obszarze tak różne, jak różne są ich miksy energetyczne. Jedne pozostają w dużym stopniu uzależnione od importu energii z Rosji, podczas gdy inne wcale. Dlatego wczesne apele Komisji Europejskiej o wspólne działanie w celu narzucenia limitów cenowych czy zbiorowego zakupu energii spotkały się z oporem. Otwarte pozostaje pytanie, czy egoizmy narodowe ustąpią solidarności. Jeśli nie, to skończy się na wzajemnych pretensjach, co rykoszetem osłabi ducha jedności w konfrontacji z Rosją.
Rządy państw członkowskich UE od początku postrzegały atak Rosji na Ukrainę jako naruszenie prawa międzynarodowego. Dlatego UE zareagowała z niezwykłą determinacją i jednością. Jednak w miarę trwania wojny i narastającego kryzysu energetycznego w bloku zaczynają pojawiać się pęknięcia. Państwa w północnej i wschodniej części UE postrzegają agresję Putina jako bezpośrednie zagrożenie dla ich bezpieczeństwa narodowego, domagając się jeszcze ostrzejszych sankcji i wsparcia militarnego dla Ukrainy. Tymczasem w południowej i zachodniej części UE panuje mniejsza obawa przed rosyjską agresją militarną, a większa o wpływ wojny na niedobory energii i inflację. Coraz częściej wybrzmiewa stamtąd nawoływanie do zawieszenia broni, nawet jeśli oznaczałoby to trwałą okupację Ukrainy.
Inwestycje liczone w miliardach euro
Utrzymujący się kryzys gospodarczy spowodowany pandemią i wojną w Ukrainie pozostaje bezpośrednim wyzwaniem dla UE, ale też okazją do przepracowania jej wewnętrznych słabości. Konieczne będzie zaangażowanie rządów w czynną politykę inwestycyjną wartą miliardy euro. Jak wyliczyli Peter Sidorov i Francis Yared, autorzy publikacji pt. „Don’t waste the crisis: How to address Europe’s challenges for the next decade” [Nie zmarnować kryzysu: Jak zmierzyć się z wyzwaniami Europy w kolejnej dekadzie], jeśli strefa euro zdoła powrócić do tempa inwestycji sprzed światowego kryzysu finansowego z 2008 r. i pobudzić produktywność do poziomów obserwowanych w USA, to po 10 latach będzie w stanie zwiększyć roczny PKB o 1 bilion euro.
W bloku, jakim jest UE, daje się zauważyć napięcia między zwolennikami proaktywnej strategii przemysłowej a entuzjastami wolnego rynku. Interwencjonizm państwowy i konkurencja rynkowa nie są jednak wzajemnie wykluczającymi się narzędziami. Najlepszym tego przykładem jest wschodnioazjatycki cud gospodarczy w latach 70. i 80. XX wieku, który był wynikiem połączenia mechanizmów wolnorynkowych i proaktywnej strategii tamtejszych rządów. Niedoskonałość rynków osłabia ich prawidłowe funkcjonowanie, dlatego rządy powinny wspierać konkurencję.
Pandemia usprawiedliwiła pociągnięcie za dźwignię polityki fiskalnej na niespotykaną skalę, porównywalną jedynie z powojennym Planem Marshalla. Bezpieczniki dotyczące limitu długu publicznego i deficytu budżetowego zostały zawieszone. UE zrobiła wprawdzie duży krok naprzód w kierunku unii fiskalnej dzięki funduszowi naprawczemu, ale kraje, na czele z Niemcami, które dysponują najszerszą przestrzenią fiskalną, stosują ją obficie, nie bacząc na to, że innych członków UE na podobne bodźce finansowe nie stać. Pakiet stymulacyjny w wysokości 200 miliardów euro, który Niemcy wpompowały w swoją gospodarkę, spotkał się z ostrą krytyką ze strony innych państw, gdyż grozi ponownym otwarciem podziału Północ-Południe w UE. Jednocześnie wysoka inflacja czyni zadłużanie się droższym. To, znowu, uderza w innych, zwłaszcza w południowców, którzy mają słaby rating wiarygodności kredytowej.
Gdy wyjdziemy z ostrej fazy kryzysu, polityka wsparcia sektorowego stanie się mniej imperatywna. Trzeba będzie znaleźć złoty środek równowagi w polityce fiskalnej. Nadmierne obcięcie wydatków budżetowych będzie bowiem szkodliwe. To kluczowa lekcja z kryzysu zadłużeniowego z lat 2009-12, gdy wysoki poziom oszczędności osób prywatnych w połączeniu z zacieśnianiem polityki fiskalnej negatywnie zaciążył na dynamice ożywienia. Nie wolno dopuścić do drastycznego obniżenia popytu. Aby tego uniknąć, UE musi zwiększyć inwestycje publiczne, co zapewni również trwałe korzyści po stronie podaży.
Kryzys katalizatorem zmian
„Ludzie akceptują zmianę tylko wtedy, gdy widzą jej konieczność, a jej konieczność widzą tylko w czasie kryzysu”, by znów zacytować wspomnianego na wstępie Jeana Monneta. Kryzys zadłużeniowy przyniósł istotne innowacje w unijnej architekturze finansowej. Masowy napływ uchodźców do Europy w latach 2015-16 zaowocował unowocześnieniem mechanizmów zabezpieczających zewnętrzne granice Unii. Brexit był ciosem dla Wspólnoty, ale doprowadził do odblokowania negocjacji w sprawie polityki obronnej. W pierwszych miesiącach pandemii utworzono unijny fundusz naprawczy Next Generation EU, co stanowiło przełom w solidarności finansowej państw członkowskich. Wreszcie inwazja Rosji na Ukrainę spowodowała masową mobilizację polityki zewnętrznej UE na rzecz wsparcia Ukrainy, w tym po raz pierwszy dostawy broni i surowe sankcje wobec Moskwy.
Wspólne działania, takie jak zbiorowe zakupy szczepionek i negocjowany obecnie plan zakupu surowców energetycznych, jak również dostarczanie wsparcia militarnego Ukrainie, cementują więzi wspólnotowe. Kryzysy bywają zatem bodźcem dla rozwoju integracji europejskiej. Trudno jednak zgodzić się z twierdzeniem, że UE zawsze wychodzi z nich wzmocniona. Niektóre stwarzają warunki do postępu, ale inne dzielą i szkodzą. Bywa też, że na szczytach władzy zapadają decyzje torujące drogę wadliwym rozwiązaniom, które na tyle krzepną, że pozostają w mocy na stałe.
Asymetria charakterystyczna dla kryzysów dotykających UE utrudnia wykuwanie wspólnych rozwiązań. Tym, co ułatwia współpracę, jest natomiast wysoki poziom integracji gospodarczej i wynikające z niego wzajemne zależności. Najsilniejszym i najpewniejszym filarem solidarności państw członkowskich niezmiennie pozostaje Jednolity Rynek.
