Czy Polska zapłaci za brak reform? Ekspert ostrzega przed pułapką systemu kaucyjnego

ROP i system kaucyjny – komplementarne narzędzia czy konkurencyjne rozwiązania?

W związku z konsekwentnymi działaniami państw Unii Europejskiej na rzecz wdrażania gospodarki zrównoważonej, niezbędne stało się wprowadzenie skutecznych mechanizmów ograniczających negatywny wpływ działalności gospodarczej na środowisko. Jednym z kluczowych elementów tych działań jest przejście na model gospodarki o obiegu zamkniętym (GOZ), w którym odpady nie są traktowane jako balast systemowy, lecz jako surowce wtórne do ponownego wykorzystania.

Celem UE jest w ten sposób zarówno ograniczenie zależności od surowców pierwotnych – w szczególności kopalnych pochodzących głównie z zewnętrznych źródeł podaży – jak i zmniejszenie śladu środowiskowego gospodarki, w tym emisji gazów cieplarnianych. Szczególną rolę w realizacji tych założeń odgrywa sektor opakowań, generujący znaczący strumieni odpadów w Europie.

Rozszerzona Odpowiedzialność Producenta jako fundament systemu

W ramach nowelizacji Ramowej Dyrektywy Odpadowej (2008/98/WE) wprowadzono minimalne wymogi dla państw członkowskich dotyczące funkcjonowania mechanizmów gospodarczych opartych na zasadzie Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ROP). Zgodnie z tym podejściem, podmioty wprowadzające produkty na rynek – w tym produkty w opakowaniach – powinny ponosić rzeczywiste koszty zarządzania odpadami powstałymi z tych opakowań po zakończeniu ich cyklu życia.

Jedną z form realizacji tego obowiązku jest system kaucyjny (depozytowy), polegający na pobieraniu od konsumenta kaucji przy zakupie produktu, która następnie jest zwracana w momencie oddania pustego opakowania. Mechanizm ten w praktyce umożliwia bardzo wysoki poziom zbiórki i recyklingu opakowań objętych systemem, zbliżając je do modelu obiegu zamkniętego.

Ograniczony zakres systemu kaucyjnego

Należy jednak podkreślić, że system kaucyjny obejmuje jedynie wybrany fragment rynku opakowań, zazwyczaj opakowania po napojach, które stanowią nie więcej niż około 10% całkowitej masy opakowań wprowadzanych na rynek. Rodzi to zasadnicze pytanie: co z pozostałymi 90% opakowań?

Odpowiedź na to pytanie znajduje się zarówno w Ramowej Dyrektywie Odpadowej, jak i w kolejnych regulacjach unijnych, w tym w projektowanym rozporządzeniu PPWR (Packaging and Packaging Waste Regulation). Regulacje te jednoznacznie wskazują, że pełna odpowiedzialność finansowa z tytułu poniesionych kosztów zarzadzania odpadami opakowaniowymi musi spoczywać na wprowadzających produkty w opakowaniach, niezależnie od tego, czy dane opakowania są objęte systemem kaucyjnym, czy nie.

W efekcie wiele państw członkowskich – realizując obowiązek implementacji art. 8a dyrektywy – wdrożyło kompleksowe systemy ROP obejmujące wszystkie opakowania. W takich modelach system kaucyjny funkcjonuje jako jeden z elementów ROP, dedykowany określonemu strumieniowi odpadów, a nie jako rozwiązanie dominujące lub zastępujące całość systemu.

Polska specyfika i ryzyko nierównych obciążeń

W Polsce sytuacja kształtuje się jednak odmiennie. System kaucyjny, wprowadzany relatywnie późno, zaczął w praktyce pełnić rolę głównego narzędzia realizacji ROP, zamiast być jego uzupełnieniem. Prowadzi to do istotnej nierównowagi: rzeczywiste koszty zarządzania odpadami ponoszą przede wszystkim przedsiębiorcy objęci systemem kaucyjnym, podczas gdy pozostali uczestnicy rynku funkcjonują w ramach starego, niewydolnego modelu.

Model ten charakteryzuje się brakiem bezpośredniego powiązania pomiędzy ilością i rodzajem wprowadzanych opakowań a kosztami ich zagospodarowania. Co więcej, nie zawiera on żadnych realnych mechanizmów motywacyjnych, które skłaniałyby przedsiębiorców do projektowania opakowań bardziej przydatnych do recyklingu, ograniczania masy opakowań czy stosowania surowców wtórnych.

Konsekwencje braku skutecznych mechanizmów ROP

Tymczasem na Polsce, podobnie jak na pozostałych państwach członkowskich UE, ciążą coraz bardziej ambitne obowiązki w zakresie podnoszenia poziomów zbiórki, odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Bez wdrożenia skutecznych i spójnych mechanizmów ROP cele te pozostaną nieosiągalne. W przypadku ich niewypełnienia Komisja Europejska będzie nakładać sankcje finansowe na państwa członkowskie, które – zgodnie z dotychczasową praktyką – finalnie zostaną przerzucone na przedsiębiorców.

Z tego względu od dłuższego czasu środowiska branżowe oraz eksperckie apelują do administracji publicznej o pilne i kompleksowe uregulowanie systemu ROP w Polsce. System kaucyjny może i powinien być jego istotnym elementem, ale nie może zastępować całości rozwiązań systemowych. Tylko pełne wdrożenie zasady „zanieczyszczający płaci” oraz stworzenie realnych bodźców ekonomicznych dla ekoprojektowania opakowań pozwoli osiągnąć cele środowiskowe, jednocześnie zapewniając uczciwe i równe warunki konkurencji na rynku.