Ostatnia walka o system relokacji uchodźców w Unii Europejskiej nie pomogła w zasypaniu i tak już głębokich podziałów pomiędzy członkami Unii. Propozycja Komisji Europejskiej została ostatecznie przyjęta, ale dopiero po kolejnych groźbach, unilateralnych posunięciach i naruszeniu zasad UE. Podczas negocjacji Berlin był niezwykle bezkompromisowy. To postawa, którą mogliśmy obserwować także podczas dyskusji nad programem bailoutu Grecji.

Pomimo, że w wyniku kryzysu Niemcy wyrosły na najpotężniejszy kraj w Europie, Berlin często nie chce albo nie jest w stanie ukierunkować rozwoju Unii Europejskiej. Niemcy zdają się przewodzić swoim słabszym partnerom, ale nie mają przy tym kontroli nad tym procesem. W ciągu ostatnich miesięcy Berlin podjął decyzję o odgrywaniu bardziej widocznej roli w Unii, doprowadzając do tarć z innymi państwami.

Zmiana relacji władzy i polaryzacja stanowisk od zawsze definiowały geopolityczną historię Europy. Na Starym Kontynencie bowiem zazwyczaj istniało kilka rywalizujących ze sobą ośrodków władzy, które niekiedy decydowały się na współpracę. Sytuacja, w której jeden ośrodek kontroluje resztę, należała do rzadkości. Ostatnie zachowania Berlina każą postawić pytanie o przyszłość podziału władzy w Europie.

Zmieniająca się pozycja Niemiec

To był dziwny rok dla Niemiec. Rozpoczął się polityczną klęską Berlina, gdy Europejski Bank Centralny ogłosił plan skupu długu od państw-członków strefy euro. Niemiecki rząd, a w szczególności niemiecki bank centralny, były sceptyczne co do tego typu pomysłów, które skądinąd spotkały się z poparciem państw Europy Śródziemnomorskiej.

Niemcy musiały zmierzyć się z nowymi problemami wraz z dojściem do władzy lewicowej Syrizy, która na hasłach zakończenia restrykcyjnych oszczędności wygrała wybory w Grecji. Pierwsze tygodnie rządów Syrizy w Grecji upłynęły pod znakiem radykalnie antyniemieckich haseł i ciągłych odwołań do nazistowskiej przeszłości kraju.

Niemcy ostatecznie wygrały walkę z Grecją, gdy Ateny zaakceptowały trzeci pakiet pomocowy, a buntowniczy premier Grecji Aleksis Tsipras zmienił się w swoistego kuratora greckiego porozumienia z wierzycielami. Zanim jednak osiągnięto porozumienie, wszystkie strony sporu doświadczały bardzo nieprzyjemnych rzeczy. Podczas twardych negocjacji nad trzecim programem pomocowym dla Grecji, niemiecki minister finansów Wolfgang Schaeuble zasugerował zawieszenie Grecji w prawach członka strefy euro.

To, czy jego pomysł miał finansowy sens, jest kwestią drugorzędną. Najważniejszym aspektem sugestii Wolfganga Schaeuble było to, że Niemcy – kraj, który z historycznych i strategicznych powodów był zainteresowany utrzymaniem jedności Unii Europejskiej i strefy euro – po raz pierwszy zakwestionował nieodwracalność wspólnej waluty. Co prawda Berlin wygrał wojnę z Atenami jeśli chodzi o reformy gospodarcze, ale zasadniczo przegrał wojnę pr-ową. Spór pomiędzy Atenami a Berlinem ożywił stare stereotypy „złych Niemców”, którzy chcą narzucić całej Europie swoją wizję.

Jeśli Niemcy spodziewały się, że może druga połowa roku będzie spokojniejsza, to były w błędzie. Krótko po tym, jak Ateny zaakceptowały zasady trzeciego bailuoutu, wybuchł nowy kryzys – masowy napływ imigrantów. Pierwsza reakcja Niemiec polegała na ogłoszeniu, że przyjmie wszystkich Syryjczyków. Berlin chciał w ten sposób pokazać swoją przyjazną twarz po twardych negocjacjach z Grecją. Wkrótce jednak postawa Berlina doprowadziła do kolejnych problemów – radykalnego wzrostu napływu imigrantów, próbujących dostać się do Europy Północnej przez tzw. szlak bałkański (Grecję, Macedonię, Serbię, Węgry i Austrię) oraz niezadowolenie niemieckich konserwatystów, którzy zaczęli podawać w wątpliwość finansowe i społeczne skutki decyzji Berlina.

>>> Czytaj też: Najpotężniejszy kraj Europy wychodzi z cienia. Niemcy chcą dołączyć do światowej ligi

Kontrowersyjna decyzja

Tak jak w przypadku kryzysu w Grecji, tak i teraz – zanim podjęto konkretne decyzje – zadziało się w Europie wiele nieprzyjemnych rzeczy. Przed szczytem ws. uchodźców, niemieccy urzędnicy sugerowali, aby zawiesić europejskie fundusze strukturalne wobec tych krajów, które nie chcą uczestniczyć w planie dystrybucji uchodźców w Europie. Oczywiście była to pusta groźba, ponieważ Berlin nie kontroluje, ani budżetu Unii, ani sposobu alokacji funduszy strukturalnych. Ale – tak samo jak podczas negocjacji z Atenami – Berlin zaczął robić publicznie grozić swoim europejskim partnerom.

Taka strategia zadziałała, przynajmniej w krótkiej perspektywie. Kraje, takie jak Hiszpania i Francja, które początkowo były sceptyczne co do obowiązkowych kwot dystrybucji uchodźców, ostatecznie poparły ten pomysł. Co najbardziej znamienne Polska, która pomimo, że wcześniej brała udział w kilku spotkaniach z Węgrami, Czechami i Słowacją, podczas których państwa te ustalały wspólne stanowisko przeciw kwotom, w ostatniej chwili poparła propozycję kwot.
Ale nawet jeśli pomysł relokacji imigrantów w Europie był kontrowersyjny, to mechanizm decydowania o tym był jeszcze bardziej kontrowersyjny. Po tym, jak kraje UE nie zdobyły się nad jednomyślność w sprawie kwot, sprawa została poddana pod głosowanie. Rumunia, Czechy, Słowacja i Węgry głosowały przeciw, zaś Finlandia wstrzymała się od głosu.

Można argumentować, że głosowanie było zarówno legalne jak i demokratyczne. W końcu państwa członkowskie Unii, wraz z przystąpieniem do tego bloku, zgodziły się na zasady zawarte w traktatach. Co więcej, głosowanie to najczystsza forma ekspresji integracji europejskiej. System dąży do zrównania Unii Europejskiej z demokracją parlamentarną, gdzie polityczne mniejszości muszą zaakceptować decyzje większości.

Problem jednak polega na tym, że Unia Europejska nie jest państwem, a jej członkowie nie mogą być porównywani do państw federalnych w ramach systemu federalnego. Rządy narodowe wciąż mają na uwadze swoje interesy narodowe, których realizacja jest wpisana w ich konstytucje. Próby ze strony brukselskich instytucji (które nie pochodzą z powszechnych wyborów) oraz ze strony największych gospodarek (takich jak Niemcy), aby narzucić swoje polityki reszcie Kontynentu, muszą skończyć się coraz większym oporem. I to nawet w sytuacji, gdy państwa członkowskie w momencie wstępowania do Wspólnoty były zaangażowane w budowanie „coraz ściślejszej unii”.

Oczywiście, nawet w przypadku polityki Niemiec, działania Berlina są ograniczone przez wewnętrzne wątpliwości. Zarówno w sprawie negocjacji nad greckim bailoutem, jak i dyskusji nad kwotami imigrantów, konserwatywne siły w Niemczech wpłynęły na Berlin, aby nie roztrwonił pieniędzy podatników na kiepsko przygotowany program pomocowy lub na niczym nieograniczone przyjmowanie imigrantów.

Delikatna równowaga

Zachowania te są godne uwagi, ponieważ wskazują na zmianę niemieckiego nastawienia. Od dawna wiadomo, że bez względu na to, czy Berlin tego chce czy nie, to jego decyzje są kluczowe w Unii Europejskiej. Nie mniej ze względów historycznych, Niemcy czuły się bardziej komfortowo, gdy system podejmowania decyzji był rozłożony pomiędzy rozmaite siły narodowe i instytucjonalne w Unii. Jeśli Niemcy zdecydują teraz, że czas na unilateralne przywództwo w Europie, to będziemy mieli do czynienia z nową erą równowagi sił w Europie.

Od czasu konsolidacji państw narodowych pod koniec XVII wieku, Europa charakteryzowała się różnymi strukturami władzy, z czego większość była oparta na równowadze pomiędzy rozmaitymi państwami. Na przykład po wojnach napoleońskich wyłoniła się równowaga sił pomiędzy Imperium Austriackim, Francją, Prusami, Rosją i Wielką Brytanią. Zakończenie II wojny światowej przyniosło nietypową dla Europy bipolarną strukturę, w ramach której władza na Starym Kontynencie była podzielona pomiędzy USA i ZSRR, czyli siły głównie pozaeuropejskie (ZSRR tylko częściowo należał do Europy).

Zjednoczenie Niemiec na początku lat 90. XX wieku przyniosło Europie krótki okres swoistej dwuwładzy – z jednej strony francuska siła polityczna i wojskowa, z drugiej strony niemiecka potęga gospodarcza – tak jak tego chcieli ojcowie założyciele Wspólnot Europejskich. Kryzys finansowy rozsadził tę strukturę władzy z dwóch powodów. Po pierwsze, francuski kryzys gospodarczy zmniejszył polityczną wagę Paryża i sprawił, że odtąd to Niemcy były najpotężniejszym państwem w Europie. Po drugie, kryzys finansowy zmusił Niemcy do obrony jedności Unii Europejskiej przy jednoczesnej dbałości o własne bogactwo.

Niemcy nie zareagowały natychmiast. W początkowych fazach kryzysu Berlin chciał zachować pozory współdecydowania wraz z Paryżem, co znalazło swój symboliczny wymiar w tandemie „Merkozy”, tworzonym przez kanclerz Niemiec Angelę Merkel i francuskiego prezydenta Nicolasa Sarkozy’ego. Struktura ta nie trwała długo, ale ostatecznie tylko Berlin ostał się jako kluczowy gracz, mający wpływ na europejski proces polityczny.

W wyniku europejskiego kryzysu, struktura władzy na Starym Kontynencie przyjęła kształt tego, co Samuel Huntington nazwałby „systemem uni-multipolarnym”. W jego ramach stosunkowo silny gracz (Niemcy) próbuje przewodzić słabszym państwom, ale nie posiada absolutnej kontroli nad tym procesem. Co prawda Huntington używał swojej teorii do opisu systemu globalnego, ale częściowo można go zastosować do opisu sytuacji w Europie.

Kluczową cechą tego systemu jest fakt, że żadna ze stron nie jest całkowicie zadowolona ze status quo. Dominująca siła wolałaby, aby system umożliwiał jej jeszcze większy wpływ na wydarzenia i realizowanie własnych interesów, zaś strony podporządkowane chciałyby bardziej wielobiegunowego systemu. Według Huntingtona, sytuacja taka może być stabilna tylko w przypadku, gdy sprzeczne dążenia mogą się równoważyć. Ale w sytuacji, gdy taka konstrukcja zawiera z jednej strony Niemcy i Francję – kraje, które mają inną wizję przyszłości Europy, a z drugiej strony Portugalię i Estonię – czyli państwa, których geopolityczne interesy nie mają wiele wspólnego – wówczas konsens jak i narzucanie woli stają się pro problematyczne.

Jeśli Niemcy zdecydują się na odgrywanie jeszcze bardziej aktywnej roli w kształtowaniu przyszłości Europy, można spodziewać się jeszcze większego oporu. Jeśli z kolei Berlin zrezygnuje z aktywności i przewodnictwa na Starym Kontynencie, wówczas widoczne już linie podziałów będą się pogłębiać jeszcze bardziej.

Podczas gdy Unia Europejska jest zjawiskiem bez precedensu w historii Europy, to właśnie historia Starego Kontynentu oferuje nam kilka interesujących modeli, jak połączyć ze sobą różne podmioty polityczne.

Święte Cesarstwo Rzymskie – wieloetniczna grupa terytoriów w Europie Środkowej, która istniała od wczesnego średniowiecza do początków XIX wieku – posiadała wybieralnego cesarza, który miał za zadanie rządzić setkami małych politycznych podmiotów, cechujących się różnymi poziomami bogactwa, władzy i autonomii. System taki trwał przez prawie tysiąc lat z prostego powodu – władza cesarza była bardzo ograniczona, a w większości przypadków członkowie Cesarstwa były pozostawione same sobie.

Święte Cesarstwo Rzymskie okazało się niezwykle trwałe, ale było jednocześnie chaotyczne i nieefektywne. W zaledwie kilku przypadkach, gdy cesarz próbował narzucić komuś swoją wolę, spotykało się to z oporem. Najbardziej znanym tego typu przypadkiem była Wojna Trzydziestoletnia, która wybuchła częściowo w wyniku próby narzucenia przez cesarza katolicyzmu protestanckim krajom.

Imperium Habsburskie – nieoficjalna nazwa wielu terytoriów, rządzonych przez austriacki ród Habsburgów, to z kolei inny przykład nieco bardziej zinstytucjonalizowanego modelu wielonarodowego państwa. Do końca XIX wieku władzy Imperium podlegali Austriacy, Węgrzy, Włosi, Bośniacy, Chorwaci, Polacy, Serbowie, Rumuni oraz muzułmanie i Żydzi różnego pochodzenia.

Inaczej niż w przypadku Świętego Cesarstwa Rzymskiego, Habsburgowie sprawowali władzę nad ludźmi, którzy - szczególnie w ostatnich latach istnienia Imperium – mieli świadomość swojej tożsamości narodowej oraz sprzeciwiali się zagranicznej kontroli. Na początku XX wieku, grupa intelektualistów z otoczenia arcyksięcia Franciszka Ferdynanda debatowała nad planem utworzenia „Stanów Zjednoczonych Wielkiej Austrii” – konfederacji półautonomicznych i jednolitych etnicznie państw. Pomysł ten załamał się wraz z wybuchem I wojny światowej i śmiercią Franciszka Ferdynanda, co w konsekwencji doprowadziło do upadku Imperium Habsburgów. Niemożliwe jest dziś zbadanie, czy Stany Zjednoczone Wielkiej Austrii mogłyby działać, niemniej jest niezmiernie fascynujące, że dokładnie wiek później europejscy intelektualiści zastanawiają się nad skutecznością i żywotnością „Stanów Zjednoczonych Europy”.

Następna faza

Kluczowa lekcja, jaka płynie z greckiego kryzysu i kryzysu migracyjnego, mówi nam, że Unia Europejska nie może być budowana na groźbach wobec opornych państw. Przed kryzysem, to obietnica gospodarczej prosperity była głównym spoiwem dla państw Unii. Do pewnego stopnia strach przed nieznanym i lęk przed odwetem zastąpiły obietnicę prosperity w funkcji głównego spoiwa Europy. Będzie to stopniowo osłabiało europejską równowagę sił i tworzyło coraz większy opór przed dążeniami Berlina do kontroli nad Unią Europejską – nieważne czy faktycznej, czy tylko wyobrażonej kontroli.

Zasadnicze pytanie brzmi, jak będzie wyglądał Stary Kontynent za 10 lat. Istnieją tutaj trzy możliwości.

  • Po pierwsze, Europa może przekształcić się w prawdziwą federację („Stany Zjednoczone Europy”), z rządem centralnym w Brukseli i państwami członkowskimi, które nie będą już suwerenne.
  • Druga wizja ma wiele wspólnego z brytyjską wizją Europy, czyli wspólnoty narodów, które są połączone więzami handlowymi i które zachowują większość cech suwerennych państw narodowych.
  • Trzecia opcja to powrót do stanu sprzed II wojny światowej, w którym państwa zarówno współpracują, jak i rywalizują ze sobą, poruszając się w ramach zmiennej struktury władzy, gdzie konflikt utajony.

Pierwsza opcja, czyli opcja federalna, w obecnych okolicznościach jest niemożliwa do realizacji. Trzecia opcja – opcja powrotu do stanu sprzed II wojny światowej – jest także mało prawdopodobna, ponieważ wymagałoby to od Europejczyków zaprzepaszczenia osiągnięć dekad integracji europejskiej.

Najbardziej prawdopodobna zatem wydaje się opcja druga, w jednej ze swoich wersji. W ostatnich miesiącach, jedna z podstawowych zasad Unii Europejskiej – zasada wolnego przepływu osób – została podana w wątpliwość. Wydarzenia 2015 roku pokazały, że już wyobrażalne jest, aby państwa Europy wyszły ze strefy euro albo wprowadziły czasowe bariery handlowe podczas kryzysu. Możliwe jest także to, że państwa zdecydują się na ochronę różnych aspektów swojej suwerenności, gdy zobaczą, że Unia Europejska lub inne kraje, zagrażają ich strategicznym interesom.

Natomiast jedna rzecz jest pewna: obecna struktura władzy w Europie jest coraz trudniejsza do podtrzymania.

Tekst został opublikowany za zgodą ośrodka Stratfor.

"The Next Phase of European Power Politics" is republished with permission of Stratfor.