PiS prezentując przed wyborami ambitny program zwiększenia wydatków państwa nie wyjaśniał, w jaki sposób zamierza go pogodzić z obowiązującą od dwóch lat Stabilizującą Regułą Wydatkową. Wprawdzie reguła zawiera element dyskrecjonalny, który pozwala zwiększyć wydatki, dzięki podjętym działaniom, pozwalającym poprawić sytuację budżetu, ale w kolejnym roku nastąpiłaby weryfikacja skuteczności tych działań.

Działania, które zapowiada rząd mają zwiększyć ściągalność podatków, zwłaszcza VAT. Rząd powinien jednak przedstawić konkretne propozycje regulacji prawnych, prowadzących do zapowiadanego efektu. Być może uda się go osiągnąć, choć zapewne nie w takim wymiarze, jak przedstawiali politycy PiS, którzy twierdzili, że możliwy jest wzrost dochodów z VAT przy obecnym poziomie PKB o kilkadziesiąt miliardów złotych. Prace nad tworzeniem odpowiedniego systemu informatycznego i nad nowelizacją ustawy o VAT potrwają wiele miesięcy i efekt poznamy raczej dopiero w roku 2017 lub jeszcze później.

Rządząca partia postanowiła rozluźnić gorset fiskalny, nowelizując ustawę o finansach publicznych, a konkretnie formułę Stabilizującej Reguły Wydatkowej.

>>> Czytaj też: W ciągu 2 lat Polska będzie miała niemal najwyższy deficyt finansów publicznych w UE

Obecna formuła

Przypomnijmy, że najważniejszymi elementami obowiązującej dotychczas reguły były:

1.Średnioroczne realne tempo wzrostu PKB z ośmiu lat; sześciu minionych, roku, w którym tworzona jest ustawa budżetowa i roku następnego, którego ustawa będzie dotyczyć. Te dwa ostatnie indeksy to oczywiście prognozy.

2. Prognozowany w projekcie ustawy budżetowej średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w roku, którego dotyczy ustawa budżetowa.

3. Korekta o błędy w prognozach inflacji, popełnionych w roku minionym

4. Wielkość korekty kwoty wydatków określonej w projekcie ustawy budżetowej, wynikającej ze stanu finansów publicznych; wielkość korekty wynosi od minus 2 punktów procentowych do plus półtorej punktu procentowego, w zależności od wysokości deficytu i długu sektora finansów publicznych. Jeżeli zadłużenie wynosi od 43 do 48 proc. PKB (taka jest według wyliczeń Ministerstwa Finansów obecna sytuacja finansów Polski) korekta wynosi minus 1,5 punktu procentowego.

5. Prognozowana wartość ogółem działań dyskrecjonalnych, mających wpływ na stan budżetu.

Reguła ma postać wzoru matematycznego, który tylko pozornie jest skomplikowany. Limit wydatków sektora finansów publicznych na dany rok to iloczyn wydatków dopuszczalnych rok wcześniej, średniej dynamiki PKB, skorygowanej odpowiednim wskaźnikiem (w tym wypadku minus 1,5), planowanej inflacji CPI, korekty inflacji z roku poprzedniego. Do tego dodaje się czynnik dyskrecjonalny.

Rząd, jeśli chce powiększyć limit wydatków, może założyć wyższą dynamikę PKB na rok, w którym powstaje projekt ustawy budżetowej i rok budżetowy, ale te dwa indeksy będą miały niewielki wpływ na średnią dynamikę. Może też założyć zbyt wysoką inflację CPI. Ale rok później będzie musiał to skorygować. Jeśli dopuści do nadmiernej ekspansji fiskalnej, w kolejnym roku będzie musiał bardziej ograniczyć wydatki.

Dochodzi jeszcze czynnik dyskrecjonalny. Jeśli okaże się przesadzony, doprowadzi do wzrostu zadłużenia do ponad 48 proc. PKB i w kolejnym roku trzeba będzie limit wydatków korygować o 2 punkty procentowe.

>>> Czytaj też: Nowa broń przeciw kryzysowi? PiS chce uelastycznić regułę wydatkową

Poselski projekt

Projekt zmiany ustawy o finansach publicznych został skierowany 3 grudnia do Sejmu przez grupę posłów. Taka forma zgłaszania projektów ma na celu przyspieszenie prac nad ustawą i uniknięcie konsultacji społecznych. Jest jednak oczywiste, że projekt powstał w Ministerstwie Finansów.

Najważniejszą zmianą Stabilizującej Reguły Wydatkowej, którą projekt proponuje jest zastąpienie wskaźnika inflacji CPI przez poziom średniookresowego celu inflacyjnego określonego przez Radę Polityki Pieniężnej w założeniach polityki pieniężnej na rok n-1. A zatem realny średni wzrost PKB będzie mnożony przez wskaźnik 1,025.

Wyjściowa kwota wydatków wynosi 689 654 826 tys. zł. Jest to kwota wydatków, założona w projekcie ustawy poprzedniego rządu, pomnożona przez korektę błędów prognoz inflacyjnych (czyli 700.028.671,57 x 0,9852). To pokazuje, że Ministerstwo Finansów pod obecnym kierownictwem nie próbowało dokonać głębszych zmian i jeszcze raz policzyć wyjściowy limit wydatków z roku 2015, mimo nowelizacji ustawy budżetowej na rok 2015, zakładającej obniżenie wydatków budżetu centralnego o 6,6 mld zł.

Z nowej reguły wydatkowej wynika podniesienie limitu wydatków na rok 2016 do 720957673 tys. zł, czyli o 5,6 mld zł w stosunku do projektu poprzedniego rządu. Oczywiście pod warunkiem, że nie zostanie zmieniona kwota, wynikająca z działań dyskrecjonalnych. Wiele wskazuje na to, że będzie ona zmieniona.

W uzasadnieniu do ustawy czytamy: „Część nominalną stanowił do tej pory prognozowany wzrost cen, tj. dynamika CPI uzupełniona o korektę błędnych prognoz. Związana z rosnącą zmiennością inflacji nieprzewidywalność tej kategorii stanowi jednak czynnik znaczącej niepewności w procesie budżetowym. Spowodowało to konieczność wcześniejszego niż pierwotnie zakładano przeglądu formuły reguły, którego celem było wyeliminowanie ww. wady obecnie obowiązującej postaci części nominalnej. W efekcie zaproponowano zastąpienie jednorocznego wskaźnika CPI i korekty błędów prognoz CPI celem inflacyjnym NBP (obecnie 2,5 proc.)”.

Wyjaśnienie to jest nieprzekonujące, a wprowadzenie do reguły celu inflacyjnego RPP zaburza jej logikę. Celem reguły jest obniżanie poziomu długu sektora finansów publicznych w średnim okresie. Błędna prognoza inflacji CPI jest korygowana rok później, więc jeśli reguła jest przestrzegana następuje stopniowe oddłużenie. Tymczasem w propozycji nowelizacji ustawy nie ma czynnika korygującego odchylenia inflacji od celu inflacyjnego RPP. Możliwa będzie sytuacja, gdy przez kilka lat z rzędu limit wydatków, wynikający ze Stabilizującej Reguły Wydatkowej zostanie obliczony na zbyt wysokim poziomie, by powstrzymać narastanie zadłużenia. Warto zauważyć, że błędy w prognozach inflacyjnych Ministerstwa Finansów, zawartych w założeniach makroekonomicznych do projektów ustaw budżetowych nie są zwykle większe niż odchylenia wskaźnika CPI od celu inflacyjnego.

>>> Czytaj też: Inflacja, dług publiczny, deficyt? Polskie finanse publiczne zagrożone

Trzy zagrożenia

Projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych może mieć trzy negatywne skutki.

Po pierwsze, jeżeli przez kilka lat utrzymają się niskie wzrosty cen, znowelizowana reguła wydatkowa nie będzie gwarantowała obniżania poziomu długu. Limit wydatków będzie stale zawyżany i w kolejnych latach nie będzie dokonywana odpowiednia korekta limitu.

Po drugie, nowa reguła może zwiększyć polityczny nacisk na RPP, by podniosła cel inflacyjny. Zagrożenie takie może powstać zwłaszcza wówczas, gdy inflacja zacznie rosnąć, przekraczając poziom 2,5 proc. W takiej sytuacji nowa reguła będzie bardziej rygorystycznie ograniczała wydatki niż dotychczasowa. Jeżeli RPP nie uda się szybko opanować inflacji mogą pojawić się pomysły, by podnieść cel inflacyjny, a tym samym poluzować politykę fiskalną.

Trzecim i największym zagrożeniem, wynikającym z nowelizacji jest utrata wiarygodności reguły wydatkowej. Rząd zamierza ją zmienić, gdyż obecnie niska inflacja (lub deflacja) sprawia, że wydatki sektora finansów publicznych mogą rosnąć bardzo wolno. Poprzedni rząd założył ich wzrost w 2016 r. nominalnie o 2,2 proc. To zbyt mało, by realizować program nowych wydatków socjalnych. Można się spodziewać kolejnych zmian, prowadzących do całkowitego rozmontowania Stabilizującej Reguły Wydatkowej.

Dla inwestorów miała ona być gwarancją, że kolejne rządy będą konsolidowały finanse publiczne i nie dopuszczą do tego, by dług osiągnął poziom trudny do ustabilizowania. Nowelizacja sprawia, że wiarygodność tego mechanizmu spadła niemal do zera.

Reguły fiskalne obowiązują w wielu krajach Unii Europejskiej. Ich stosowanie zaleca Komisja Europejska. Ich celem ma być obniżenie poziomu zadłużenia i w efekcie spełnienie kryteriów fiskalnych, wymaganych przez prawo unijne. Ale ich efekty są rozczarowujące. Wśród krajów, których zadłużenie przekracza 60 proc. PKB jedynie w Niemczech i Irlandii następuje zauważalna obniżka długu.

W II kwartale 2015 roku dług sektora rządowego i samorządowego w strefie euro wynosił 92,2 proc. PKB i był o 0,5 pkt proc. niższy niż rok wcześniej. W całej Unii Europejskiej dług wynosił 87,8 proc. i był o 0,5 pkt wyższy niż rok wcześniej. Niewielkie obniżenie długu w strefie euro, to zasługa przede wszystkim Niemiec.

Słabość reguł fiskalnych polega na tym, że są one aktami politycznymi, o różnej zresztą randze – od deklaracji rządu i umów międzypartyjnych do ustaw, a nawet zapisów konstytucyjnych. Są wprowadzane przez polityków, którzy liczą na pozytywną reakcję inwestorów, ale często nie mają wystarczającej woli, by trzymać się zasad, zwłaszcza jeśli kolidują one z nastrojami społecznymi.

Znacznie silniejszym instrumentem stabilizowania finansów publicznych są rynki finansowe, o ile polityka banków centralnych nie zakłóca ich działania poprzez zaniżone stopy procentowe.