Historia polskich ubezpieczeń społecznych jest tak zawiła, jak dzieje Polski na przestrzeni ostatniego stulecia. Międzywojnie, czas okupacji, socjalistyczna PRL, a następnie gospodarka wolnorynkowa i III RP. Co czas – to inny system. Choć zawsze chodziło o to samo, by starzy i schorowani nie umierali pod płotem, lecz mogli spokojnie dożyć resztek swoich dni.

Międzywojnie

Rok 1918 był piękny w historii Polski ze względu na odzyskanie niepodległości, upodmiotowienie państwa polskiego na arenie międzynarodowej. Ale z punktu widzenia szeroko pojmowanego zabezpieczenia społecznego Polska miała do czynienia z dramatyczną sytuacją. Kłopot ciągnął się za kłopotem. Podstawowy to powszechne sieroctwo. Brało się ono stąd, że mężczyźni w wieku produkcyjnym byli w związku z wojną wcielani do armii zaborców. Wielu z nich zginęło. W efekcie liczba osieroconych dzieci (przy czym za sierotę wówczas liczono również półsierotę, dziecko niemające ojca, który jeszcze przed stu laty odpowiadał za utrzymanie rodziny) wynosiła – zgodnie z pierwszym powszechnych spisem ludności Rzeczypospolitej Polskiej z 30 września 1921 r. – 1 562 322 osoby.

Kolejne wyzwanie: potrzeba zapewnienia bytu rodzinom mężczyzn biorących udział w walkach z Rosją i Ukrainą w latach 1918–1920. Często byli żołnierze byli niezdolni do pracy, zatem obowiązek utrzymania rodzin zaczął spoczywać na kobietach, które jednocześnie opiekowały się dziećmi. Sęk w tym, że pracy dla kobiet wówczas brakowało.

Wielką bolączką była również bezdomność. W latach 1918–1922 do Polski przybyło około miliona osób z terenów niemieckich, w tym wielu schorowanych jeńców wojennych. Nie mieli oni dachu nad głową. Państwo musiało więc im go zapewnić.

Państwo musiało również zapewnić pracę. Budowano więc fabryki oraz budynki infrastruktury publicznej. Sęk w tym, że zastana infrastruktura, głównie na terenie zaboru pruskiego, była w opłakanym stanie. Aby ją odbudować, dodrukowano pieniędzy. A gdy to uczyniono, doszło do hiperinflacji. W sklepach zaczęło brakować produktów, ludziom pieniędzy.

Konstytucja marcowa – zdaniem niemal wszystkich fachowców od ubezpieczeń społecznych – uważana jest za milowy krok w rozwoju polskiego systemu ubezpieczeniowego. Szeroko czerpaliśmy wówczas z myśli bismarckowskiej

Okazuje się jednak, że w aspektach gospodarczych i ubezpieczeniowych politycy wiedzieli, co robią. Konstytucja marcowa – zdaniem niemal wszystkich fachowców od ubezpieczeń społecznych – uważana jest za milowy krok w rozwoju polskiego systemu ubezpieczeniowego. Szeroko czerpaliśmy wówczas z myśli bismarckowskiej, choć rodzime przepisy były znacznie korzystniejsze niż niemieckie sprzed kilkudziesięciu lat. Wkrótce po stworzeniu podstaw dla zabezpieczenia społecznego w konstytucji uchwalono wiele ustaw. Państwo polskie wypłacało renty inwalidom, odszkodowania za wypadki przy pracy pracownikom. Były nawet dodatki drożyźniane.

Deklaracja zawarta w Konstytucji marcowej rzeczywiście była realizowana. Prawo do zabezpieczenia społecznego nie było martwym prawem i jedynie deklaracją władzy ustawodawczej, lecz nabierało konkretnego kształtu dzięki wielu przepisom uchwalanym przez parlament. A przyjęte wówczas rozwiązania w znacznej mierze są aktualne do dziś. Tak znienawidzony dziś przez wielu Polaków Zakład Ubezpieczeń Społecznych powstał w 1933 r. Wcześniej bowiem istniało u nas aż pięć instytucji ubezpieczeniowych.

Stan rozwoju systemu ubezpieczeniowego nie trwał jednak długo. 23 kwietnia 1935 r. prezydent Ignacy Mościcki podpisał ustawę konstytucyjną, zwaną później Konstytucją kwietniową. Stanowiła ona ogromny regres w stosunku do Konstytucji marcowej, jeśli idzie o prawa i wolności obywatelskie. Prawa socjalne zostały drastycznie ograniczone. Podmiotowe podejście do obywateli zostało zastąpione przedmiotowym. Przewodnią rolę zaczęło odgrywać państwo, o czym najlepiej świadczy art. 5 ust. 3 przyjętej konstytucji, stanowiący, że granicą wolności obywatelskich jest dobro powszechne.

Niezależnie od tego okres międzywojnia to dla ubezpieczeń społecznych – a co za tym idzie dla milionów Polaków – okres udany. Polska szybko uporała się z wdrożeniem powszechnego ubezpieczenia chorobowego, a także ubezpieczenia na wypadek bezrobocia. Wszystko zmierzało w dobrą stronę. Aż wybuchła II wojna światowa.

Czas okupacji

Choć brzmi to obrazoburczo, okres hitlerowskiej okupacji z punktu widzenia zabezpieczenia społecznego nie był wcale dla Polski tragiczny. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że miliony Polaków zginęły, że ludzie oddawali ostatni majątek za bochenek chleba. Zarazem jednak Niemcy na wolnych od działań zbrojnych terenach wcale nie dążyli do zniszczenia polskiego systemu ubezpieczeniowego. Ba, chcieli go rozwijać! Było to zapewne podyktowane tym, że w Berlinie przyjęto założenie, iż wojna będzie wygrana. Następnie zaś – o co Niemcy zawsze dbali – będzie należało uniknąć zacofania włączonych do III Rzeszy terenów.

Przetrwał więc ZUS, a na jego czele postawiono uznanego fachowca niezwiązanego z hitlerowcami – Zbigniewa Skokowskiego. W państwowych archiwach bez trudu można znaleźć dowody wyrażania zgody przez Główny Wydział Pracy Generalnego Gubernatorstwa na podwyższanie świadczeń Polakom. Mówiąc wprost: niemiecki okupant, który w jednym miejscu rozstrzeliwał Polaków, w innym – podwyższał im renty.

Wprowadzono system zapomóg. Polacy, którzy ukorzyli się przed okupantem, mogli liczyć na dodatkowe pieniądze w razie choroby czy zniszczenia domu. W ten sposób Niemcy wykorzystywali system ubezpieczeń społecznych do uzależniania od siebie Polaków.

Piękną kartę w latach niemieckiej okupacji zapisał ZUS. Niemcy nie chcieli zajmować się szczegółami, więc ocenę zdolności do pracy Polaków pozostawili polskim urzędnikom. Ci zaś bardzo często orzekali o niezdolności. Z jednej strony pozwalało to występować rodakom o zapomogi. Z drugiej – co istotniejsze – orzeczenie o niezdolności do pracy chroniło ubezpieczonych przed zaciąganiem ich do świadczenia pracy przymusowej, będącej często wyzwaniem ponad ludzkie siły. ZUS tworzył więc nie tylko parasol socjalny nad Polakami, lecz także parasol ochronny przed przydziałem do katorżniczej pracy.

Zabrzmi to absurdalnie, lecz czas niemieckiej okupacji doprowadził do rozwoju systemu ubezpieczeniowego w Polsce. Powszechne stało się choćby wykorzystywanie poczty do przekazywania świadczeń.

Druga okupacja

Paradoksalnie za rządów władzy ludowej, która deklaruje to, że chce być blisko obywatela i odpowiadać jego potrzebom, nastąpił największy regres ubezpieczeń społecznych. Już w 1950 r. przyjęto ustawę, która prowadziła do zmiany systemu z kontynentalnego na podobny do radzieckiego. Wprowadzane zmiany miały na celu ograniczenie swobody w działaniu oraz zakresu kompetencji poszczególnych urzędów, znanych jeszcze z okresu przedwojennego. O wszystkim zaczynała decydować partia. Zarazem jednak w konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. zakres praw obywatelskich w dziedzinie zabezpieczenia społecznego został rozszerzony. Problem w tym, że wyłącznie na papierze. Szybko osłabiana zaczęła być rola ZUS. Przykładowo o inwalidztwie kwalifikującym do renty decydowały już obwodowe oraz wojewódzkie komisje lekarskie, zupełnie niezależne od zakładu. Część spraw ubezpieczeniowych do rozstrzygania powierzono związkom zawodowym (uzależnionym od partii), inne przekazano ministrowi partii (zależnemu od partii). Reforma dokonywana w latach 50. budzi wątpliwości nie tylko dziś, gdy mówienie źle o czasach zamierzchłego PRL-u jest łatwe. Reformę krytykowano również w latach 50. Mało kto wie, ale wielu decydentów straciło swe stanowiska właśnie z powodu kwestionowania tego, jak władza ludowa chce zreformować system ubezpieczeniowy.

Odwilż przyszła pod koniec lat 60. Wówczas władza, zmagająca się coraz częściej z protestami, postanowiła rozszerzać przepisy prawa ubezpieczeń społecznych na kolejne grupy społeczne, co oznaczało istotne zwiększenie liczby uprawnionych do otrzymywania świadczeń. Wysokość składek przy tym świadczyła o tym, że celem władzy ludowej nie było doraźne zwiększenie wpływów do budżetu państwa ze zwiększonej liczby wpłacanych składek, lecz objęcie ochroną ubezpieczeniową ludzi pracujących. Jak można przeczytać w wielu zapisach z licznych przemówień ówczesnych dygnitarzy partyjnych oraz w dokumentach, chodziło o to, by państwo zapewniało poczucie bezpieczeństwa ludowi pracującemu. Wprowadzane reformy – niestety przy jednoczesnym braku analizy uwarunkowań ekonomicznych – rzeczywiście temu służyły.

Uzyskanie emerytury czy renty stawało się z roku na rok prostsze. Świadczenia ubezpieczeniowe zaś w porównaniu do wysokości pensji były godne. Coraz mniej opłacało się pracować. Polska żyła na kredyt, a istotna część tego kredytu pakowana była w system emerytalny. Przez niektórych – choć był on zbudowany fatalnie, a od końcówki lat 60. opierał się wyłącznie na wkładaniu do systemu znacznie więcej niż wyjmowaniu z niego (relacja składki do świadczenia) – między innymi z tego względu czas PRL-u wspominany jest z rozrzewnieniem do dziś.

Polska wolnorynkowa

Czasy najnowsze są nam znane najlepiej. Trzeba przyznać wprost, że realizacja przemian gospodarczych, przejście z gospodarki socjalistycznej do wolnorynkowej nie sprzyjały systemowi emerytalnemu. Z jednej strony było wiele osób, których świadczenia, przyznane jeszcze za PRL, były wysokie. Z drugiej – władzy chodziło o to, by jak najwięcej było pracujących, a nie emerytów i rencistów.

Utrzymany pierwotnie został system zdefiniowanego świadczenia, gdzie wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego nie jest powiązana bezpośrednio z wysokością wpłaconych do systemu składek, ale jest określona w przepisach. W ten sposób osoby przechodzące na emeryturę dostawały ok. 60–70 proc. ostatniej pensji. Szybko jednak decydenci zauważyli, że tak skonstruowany system ubezpieczeniowy niechybnie prowadzi do katastrofy ekonomicznej. Postanowiono więc wprowadzić reformę. Po pierwsze, system zdefiniowanej składki, gdzie każdy – w założeniu – odkłada na poczet swoich przyszłych świadczeń. Po drugie, część kapitałowa, drugi filar emerytalny – otwarte fundusze emerytalne. W 1998 r. przekonywano, że po 20 latach obowiązywania nowego systemu polski emeryt będzie mógł jeździć na wakacje na Bali. Dziś wiemy, że konstrukcja OFE, przewidująca m.in. duże koszty obsługi systemu przez instytucje finansowe, powodowała, że maksimum marzeń emeryta mogło być trzymanie nóg w balii.

Dziś szukamy kolejnej magicznej metody na to, by system emerytalny był wydolny. W obliczu przemian demograficznych, gdy doskonale wiadomo, że ludzi pracujących będzie ubywać, a emerytów i rencistów przebywać – to coraz trudniejsze.

Obecnie rządzący wierzą, że ratunkiem mogą być pracownicze plany kapitałowe, czyli model oszczędzania na emeryturę poprzez lokowanie kapitału m.in. na giełdzie.

Nie ulega jednak wątpliwości, że system emerytalny – choć burzliwy i zatoczył kilka kół – tak naprawdę niewiele różni się od tego przyjętego w okresie międzywojnia. Tyle że wtedy społeczeństwo rosło w siłę. Dziś się starzeje. ©℗

>>> Polecamy: Sejm uchwalił ustawę o PPK. Ma objąć ok. 11,5 mln pracowników